институт контроля и надзора в административном праве
Институт контроля и надзора в административном праве
Статья 1. Государственный контроль (надзор), муниципальный контроль в Российской Федерации
2. Государственный контроль (надзор), муниципальный контроль должны быть направлены на достижение общественно значимых результатов, связанных с минимизацией риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, вызванного нарушениями обязательных требований.
3. Для целей настоящего Федерального закона к государственному контролю (надзору), муниципальному контролю не относятся:
1) мероприятия по проверке заявлений и сообщений о преступлениях и происшествиях, разрешение которых отнесено к компетенции органов внутренних дел и иных органов дознания;
2) оперативно-разыскная деятельность, дознание и предварительное следствие;
3) производство и исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях;
4) рассмотрение дел о нарушении законодательства о рекламе;
5) проверка устранения обстоятельств, послуживших основанием для назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности;
6) деятельность судов, деятельность по обеспечению установленного порядка деятельности судов и деятельность по исполнению судебных актов, актов других органов и должностных лиц;
7) деятельность органов прокуратуры по осуществлению прокурорского надзора;
8) расследование причин возникновения аварий, несчастных случаев на производстве, профессиональных заболеваний, инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений, поражений) людей, животных и растений, причинения вреда (ущерба) окружающей среде, имуществу граждан и организаций, государственному и муниципальному имуществу;
9) деятельность органов внешней разведки Российской Федерации;
12) деятельность федерального органа исполнительной власти в сфере мобилизационной подготовки и мобилизации в Российской Федерации.
(п. 12 введен Федеральным законом от 11.06.2021 N 170-ФЗ)
4. Федеральный государственный контроль (надзор) осуществляется в рамках полномочий органов государственной власти Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, полномочий органов государственной власти Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
5. Региональный государственный контроль (надзор) осуществляется в рамках полномочий субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, полномочий субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъекта Российской Федерации.
6. Муниципальный контроль осуществляется в рамках полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
9. Вид регионального государственного контроля (надзора), вид муниципального контроля подлежат осуществлению при наличии в границах субъекта Российской Федерации, границах муниципального образования объектов соответствующего вида контроля.
10. Федеральным законом о виде контроля, законом субъекта Российской Федерации о виде контроля определяется наименование вида контроля с указанием его отнесения к федеральному государственному контролю (надзору), или к региональному государственному контролю (надзору), или к муниципальному контролю.
Институт административного надзора.
Административный надзор – особый вид контроля, выделившийся в связи с необходимостью обеспечения законности в отношениях, вмешиваться в которые государство может только в случае нарушения установленного порядка. По аналогии с термином «прокурорский надзор» понятие «административный надзор» означает наблюдение уполномоченных субъектов за поведением неопределенного круга лиц. Это активное наблюдение, которое может осуществляться в формах непосредственного визуального наблюдения, наблюдения с использованием специальных технических средств, проведения плановых или внеплановых проверок.
В законодательных и иных нормативных правовых актах, а также в учебных и научных изданиях административный надзор может называться контролем, государственным контролем, государственным контролем (надзором), государственным надзором (федеральным или региональным). В то же время, нередко можно встретить использование термина «надзор» применительно к ведомственному или надведомственному контролю. Например, Федеральная служба по финансовому надзору в действительности является органом контроля, поскольку ее компетенция не распространяется на отношения, не связанные с использованием бюджетных средств или государственного имущества.
Административный надзор устанавливается и осуществляется с целью обеспечения безопасности. Как правило, административный надзор имеет отраслевую (по отраслям хозяйства) специализацию: строительный надзор, экологический надзор, транспортный надзор, ветеринарный надзор, санитарно-эпидемиологический надзор, технический надзор, надзор в области дорожного движения. Соответственно каждый вид надзора осуществляется с целью обеспечения экологической, транспортной, строительной, производственной и др. безопасности.
Осуществление административного надзора позволяет решать следующие задачи: обеспечение законности и правопорядка; предупреждение, выявление и пресечение правонарушений; получение информации о состоянии законности и безопасности в соответствующих областях.
Основные функции административного надзора: правоохранительная; информационная.
Общие принципы осуществления административного надзора установлены Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 04.03.2013) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»:
1) презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;
2) открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении административного надзора, а также информации об организации и осуществлении административного надзора, о правах и об обязанностях органов административного надзора, их должностных лиц, за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации;
3) проведение проверок в соответствии с полномочиями органа административного надзора, его должностных лиц;
4) недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами административного надзора проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами;
5) недопустимость требования о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления установленных настоящим Федеральным законом отдельных видов работ, услуг в случае представления указанными лицами уведомлений о начале осуществления предпринимательской деятельности;
6) ответственность органов административного надзора, их должностных лиц за нарушение законодательства Российской Федерации при осуществлении административного надзора;
7) недопустимость взимания органами административного надзора с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение надзорных мероприятий;
8) финансирование за счет средств соответствующих бюджетов проводимых органами административного надзора проверок;
9) разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствующих сферах деятельности на основании федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.
Особенности осуществления административного надзора в некоторых специфических областях устанавливаются другими федеральными законами. Так, особенности строительного надзора установлены Градостроительным кодексом РФ, особенности санитарно-эпидемиологического надзора – Федеральным законом от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ (ред. от 28.09.2010) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и т.д.
На ведомственном уровне осуществление административного надзора регламентируется различными положениями, порядками, инструкциями, наставлениями, уставами, а в последнее время издаются административные регламенты осуществления государственной функции по контролю (надзору). Так, приказом МВД России от 2 марта 2009 г. № 185 утвержден Административный регламент МВД России исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения.
Объектами административного надзора являются не находящиеся в состоянии подчиненности органам административного надзора граждане и организации. Предметом административного надзора является соответствие поведения указанных объектов установленным нормативными правовыми актами обязательным требованиям.
В отличие от контроля административный надзор может осуществляться только специально уполномоченными на то органами исполнительной власти и их должностными лицами. В тех случаях, когда законодательством предусматривается передача функции административного надзора органам местного самоуправления, последние также становятся субъектами административного надзора. Органы местного самоуправления осуществляют административный надзор, в частности, в области охраны окружающей природной среды, в розничной торговле и т.д.
В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти) в системе федеральных органов исполнительной власти административный надзор является функцией федеральных служб. Однако в отдельных случаях эта функция может входить в компетенцию федеральных министерств (МВД России и МЧС России) и федеральных агентств (Федеральное медико-биологическое агентство, Федеральное агентство воздушного транспорта, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии, Федеральное агентство по рыболовству).
В субъектах Российской Федерации административный надзор осуществляют министерства, управления, департаменты, службы, инспекции и другие органы исполнительной власти.
Непосредственно административно-надзорные полномочия осуществляют должностные лица названных органов, замещающие должности государственных инспекторов. Их статус характеризуется властностью, принудительностью, направленностью вовне, к неподчиненным субъектам – гражданам и организациям.
В компетенцию государственных инспекторов входят властные полномочия по: истребованию документов и материалов; проверке документов; проведению проверок, назначению экспертиз, исследований; вхождению в помещения, на территории, принадлежащие гражданам и организациям; применению мер административного принуждения, преимущественно, мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; даче обязательных для исполнения предписаний по устранению нарушений обязательных требований и др.
Несмотря на явно правоохранительный характер административно-надзорной деятельности, в настоящее время должности государственных инспекторов могут относиться к должностям федеральной государственной гражданской службы; государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации; государственной «правоохранительной» службы (службы в органах внутренних дел, в органах наркоконтроля, таможенных органах и др.); «гражданского персонала» государственных учреждений.
Административный надзор является мощным средством обеспечения законности в самых разнообразных областях общественной жизни, в то же время, он характеризуется повышенной коррупциогенностью, создает административные барьеры развитию предпринимательской деятельности. В целях сдерживания субъектов административного надзора в законных рамках необходимы эффективные юридические гарантии. Помимо установленных Федеральным законом № 294-ФЗ ограничений в виде обязательного планирования под надзором прокуратуры проведения плановых проверок, согласования с прокурорами проведения внеплановых проверок, признания незаконными результатов проверок, проведенных с нарушением установленного порядка и др., установлена административная ответственность государственных инспекторов за нарушения прав объектов административного надзора в соответствии со ст. 19.6.1 КоАП РФ за несоблюдение должностными лицами органов административного надзора требований законодательства о государственном контроле (надзоре), выразившееся в проведении проверки при отсутствии оснований для ее проведения, нарушении сроков проведения проверки, отсутствии согласования внеплановой выездной проверки с органами прокуратуры, проведении проверки без распоряжения (приказа) руководителя или заместителя руководителя органа административного надзора, непредставлении акта о проведенной проверке, привлечении к проведению мероприятий по контролю не аккредитованных в установленном порядке граждан или организаций либо проведении плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок.
Гарантией административного надзора является также установление административной ответственности объектов административного надзора за неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа, осуществляющего административный надзор, а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей (ст. 19.3 КоАП РФ); непринятие по постановлению (представлению) органа (должностного лица), рассмотревшего дело об административном правонарушении, мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ст. 19.4 КоАП РФ); непредставление, несвоевременное представление или представление неполной либо недостоверной информации (ст. 19.7 КоАП РФ).
Процедура контроля и административного надзора
Понятие, принципы, виды и субъекты процедуры контроля
Процесс реформ в различных сферах государственной и общественной жизни показал несостоятельность представлений о минимизации контроля со стороны государства и способности рыночных отношений к саморегулированию.
Вопросы совершенствования контрольно-надзорных функций федеральных органов исполнительной власти и оптимизации предоставления ими государственных услуг активно обсуждаются как должностными лицами органов государственной власти, так и представителями научно-правового сообщества.
Приступая к рассмотрению административной процедуры контроля или, как выделяют многие специалисты в области административно-процессуального права и называют его контрольно-надзорным производством, необходимо рассмотреть наиболее характерные признаки этой процедуры. Профессор И.Ш. Килисханов, раскрывая существо контрольно-надзорного производства, выделяет следующие основные его характеристики:
Возможности четко налаженного, профессионально осуществляемого государственного контроля достаточно велики. Он может стать надежным средством обеспечения государственной исполнительской дисциплины, постоянного совершенствования системы государственного управления (в том числе ее организационной структуры), улучшения эффективности ее функционирования, снижения государственных расходов на управление, а также может существенно влиять на экономическую политику государства, стать действенным инструментом ее реализации
Основные задачи государственного контроля заключаются в выявлении правонарушений, а также оценке законности и эффективности расходования государственных средств и использования государственной собственности в целях принятия корректирующих мер, а в необходимых случаях привлечения виновных к ответственности; оценке целесообразности и обоснованности принимаемых управленческих решений межведомственного, межрегионального и общегосударственного значения с целью предупреждения возможных неблагоприятных последствий их выполнения; анализе состояния дел в подконтрольной сфере и информирование высших органов государственной власти и общества о результатах проверок, выводах и мерах по результатам этих проверок; профилактике различных видов нарушений исполнительской дисциплины.
Процедура контроля построена на определенных принципах, объективно отражающих его свойства и способствующих раскрытию его сущности. Деятельность по контролю основана на законности; объективности; равенстве человека и гражданина перед законом; гласности административного процесса; единых правилах ведения производства; экономичности и эффективности процесса; ответственности за нарушение правил процесса и за принятое решение.
Принцип законности состоит в том, что применение норм материального права или иная форма реализации во всех случаях должны быть подчинены требованиям действующего законодательства. Нормы реализуются в строгом соответствии с порядком, предписанным административно-процессуальными нормами.
Особое внимание административно-процессуальным законодательством обращается на охрану прав и законных интересов граждан, для чего установлены судебная защита по управленческим делам и административный порядок обжалования неправомерных действий государственных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, должностных лип и других субъектов управления.
Исследуя полученные в результате проведения контрольных мероприятий сведения, уполномоченные органы должны всесторонне и объективно изучить все обстоятельства дела. Необходимо проверять документы, подтверждающие факты, показания свидетелей и достоверность всех их показаний.
На основании принципа объективности контролирующие органы обязаны при рассмотрении дела использовать все имеющиеся в его распоряжении доказательства, относящиеся к делу, учесть и правильно их оценить. В случае необходимости следует истребовать нужные документы, провести проверки, экспертизы и принять другие меры для преодоления возможной односторонности при рассмотрении дела.
Принцип равенства. Каждый из субъектов контрольного производства имеет определенный административно-процессуальный статус. В его основе лежит принцип равенства человека и гражданина перед законом и органом, разрешающим дело, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, политических убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.
Законодатель закрепляет обязательность оказания соответствующей правовой помощи нуждающемуся в ней участнику административного процесса, и обязанность разрешающего дело органа наблюдать за использованием участниками административного процесса предоставленных им прав и исполнением возложенных на них обязанностей.
Принцип гласности означает, что административный процесс должен быть открытым и доступным гражданам, поэтому одной из важнейших его основ является принцип гласности. По общему правилу, контрольное производство ведется открыто. Исключением являются случаи, когда прозрачность контрольно-надзорного производства может нарушить сохранность государственной тайны либо обнародовать сведения об интимных сторонах жизни участвующих в деле лиц. Участникам процесса предоставляется возможность беспрепятственно пользоваться процессуальными правами, знакомиться с материалами дела.
К участию в контрольном производстве могут привлекаться представители общественности и средств массовой коммуникации. Заинтересованные в деле органы, организации и граждане могут знакомиться с материалами дела и принятыми по делу решениями.
Принцип единых правил ведения контрольно-надзорного производства предполагает, что соблюдаются определенные организационные правила. Производство ведется на государственном языке, т.е. на русском либо на языке республики в составе Федерации, автономной области, автономного округа или на языке большинства населения данной местности. При необходимости не владеющим языком лицам могут быть предоставлены услуги переводчика.
Принцип экономичности и эффективности процесса направлен на обеспечение такой организации процесса, которая не требовала бы больших материальных затрат, препятствовала бы возникновению бюрократических преград и способствовала бы скорейшему разрешению дела.
В целях законодательного обеспечения принципа экономичности и эффективности процесса в регулирующих контрольно-надзорное производство нормативных актах устанавливаются сроки рассмотрения и разрешения дел.
Завершает систему принципов процедуры контроля принцип ответственности за нарушение правил процесса и за принятое решение. Должностные лица, виновные в нарушении правил процесса или принятии несоответствующего положениям действующего законодательства решения, несут дисциплинарную или уголовную ответственность.
Государственный контроль имеет различные виды и формы, которые отличаются характером и глубиной контроля, содержанием контрольных функций, объемом контрольных полномочий, средствами воздействия на объекты контроля и их должностных лиц, не соблюдающих исполнительскую дисциплину, и другими признаками.
Контрольное производство предполагает множество способов осуществления, что определяется многообразием контролирующих объектов и подконтрольных субъектов.
В зависимости от приема обращения с объектами контрольного производства могут быть выделены:
В целях совершенствования деятельности подконтрольного объекта, независимо от того, были ли выявлены правонарушения в его деятельности или нет, контролирующий орган вправе предложить рекомендации. В рекомендациях содержится и результат проверки деятельности предприятия, учреждения, организации, и намечены возможности для улучшения его работы (если правонарушений не выявлено) или предложен путь для восстановления нарушенного права и реорганизации деятельности подконтрольного органа.
Несколько слов о разграничении понятий контроля и надзора. Надзор, как видно из приведенного выше определения, определяется как особая специфическая форма деятельности соответствующих государственных органов, также направленная на систематическое наблюдение и постоянный присмотр за действиями субъектов управленческих административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий нормам действующего законодательств.
Все правовые характеристики, описанные для понятия государственного контроля, присущи и надзору как таковому.
При этом действия прокурора по осуществлению надзора хотя и не особо процессуализованы, однако, все же заключены в определенные правила, которые являются для него определяющими. Прокурорский надзор обладает всеми элементами, характерными для того, чтобы назвать эту государственную деятельность отдельным видом процесса и на законодательном уровне развить эту мысль посредством детализации процедуры прокурорского надзора. Так, прокурорский надзор в качестве характерологических процессуальных элементов общего и специального свойства имеет:
— во-первых, цели и задачи, которые определяются как обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства
— во-вторых, цели и задачи непосредственной деятельности, которые заключаются в том, чтобы посредством надзора обеспечить проверку конкретных обстоятельств, о которых стало известно органам прокуратуры, оценить эти обстоятельства (действия и решения поднадзорных объектов) на соответствие закону и принять решение в рамках предоставленных полномочий, иначе говоря, применить акты прокурорского реагирования, если имеются к тому основания в виде установленных нарушений закона;
— в-третьих, наличие надзорных функций;
— в-четвертых, наличие компетенции, призванной обеспечить реализацию надзорных функций (когда прокурор вправе по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона и т.п.).
Субъектами административных процедур контроля могут быть: государственные органы, предприятия и учреждения, граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства; органы местного самоуправления; общественные объединения и иные негосударственные организации, предприятия и учреждения; государственные служащие; служащие общественных объединений и иных негосударственных организаций.
Государственные органы, предприятия и учреждения являются основным звеном в сфере управленческих отношений.
С одной стороны, государственные органы являются контролирующим объектом. Органы законодательной (представительной) власти, органы исполнительной власти, суды, прокуратура в той или иной мере наделены правами по разрешению конкретных управленческих дел. Они могут выступать в административном процессе в качестве рассматривающего и разрешающего управленческое дело органа, возбудившего дело в связи с осуществлением своих функций.
Органы внутренних дел, будучи субъектами процедур контроля и надзора, в соответствии с полномочиями, закрепленными в федеральном законе «О полиции» вправе осуществлять целый комплекс контрольно-надзорных функций, направленных, прежде всего, на обеспечение охраны общественного порядка. Наиболее важными направлениями контрольно-надзорной деятельности ОВД являются:
С другой стороны, государственные органы, предприятия, учреждения, объединения также могут быть объектом надзора и контроля. В этом случае в их отношении применяются общие правила контрольного производства.
Участниками контрольно-надзорного производства являются государственные служащие. Они могут выступить в качестве должностного лица, разрешающего управленческое дело самостоятельно или возбудившего его в связи с осуществлением возложенных на него функций перед органом, имеющим право на его разрешение. Государственный служащий может быть представителем государственного органа, предприятия и учреждения, выступая в качестве стороны в процедуре контроля.
Так же, как государственный орган, его служащий может быть подконтрольным субъектом.
Сходными полномочиями обладают органы местного самоуправления. В пределах своих полномочий муниципальные органы вправе разрешать управленческие дела, связанные с контрольным производством, представлять результаты контроля в уполномоченные разрешать управленческие дела государственные органы. Органы местного самоуправления могут выступать и в качестве проверяемого субъекта в контрольно-надзорном надзорном производстве.
Общественные объединения и иные негосударственные организации, предприятия и учреждения могут выступать в административной процедуре контроля в качестве стороны, возбудившей управленческое дело в связи с осуществлением своих функций перед органом, имеющим право на его разрешение. Используя право на обращение в государственные органы, общественные объединения могут вносить предложения по усовершенствованию системы управления и обращаться с жалобами.
Общественные объединения являются подконтрольным субъектом. В их отношении могут быть применены меры административного воздействия.
Граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства образуют наиболее многочисленную группу субъектов административного процесса.
Они участвуют в процедуре контроля:
а) как сторона административного спора, заявившая в органе, правомочном разрешать управленческое дело, требование о защите нарушенного или оспариваемого права, например, заявление о внесении в списки избирателей для участия в выборах в представительные органы местного самоуправления; или как сторона, к которой предъявлено требование о нарушении ею прав заявителя; либо как третьи лица, заявившие самостоятельное требование на предмет спора, так и не заявившего такого требования, но присоединившегося к требованиям одной из сторон;
б) как лица, в отношении которого ведется контрольно-надзорное производство, например, при осуществлении проверки деятельности руководителей политической партии;
в) как уполномоченные представители, например, как представители профессиональных союзов;
г) как потерпевшие, которым административным правонарушением причинен моральный, физический или материальный ущерб;
д) как защищающие права и интересы других лиц лица;
е) как свидетели, понятые, переводчики, специалисты, эксперты.
Стадии процедуры контроля
Деятельность органов административной юрисдикции, осуществляемая в форме контроля и надзора, так или иначе, заключена в некие правовые рамки, позволяющие действовать целенаправленно и упорядоченно, а не разрозненно и самочинно. Это обеспечивает своевременное и качественное рассмотрение правовой ситуации, позволяет правильно документально фиксировать значимые обстоятельства, а также грамотно разрешить эту самую правовую ситуацию: привлечь виновных к ответственности либо, напротив, решить вопрос об отсутствии оснований для привлечения к ответственности.
В силу этого контрольное производство требует соблюдения определенной последовательности при производстве действий, поэтому можно выделить следующие стадии:
На первой стадии уполномоченный на то государственный орган (должностное лицо) или иной субъект определяют тот объект, в отношении которого будет осуществляться мероприятия по контролю (либо надзору).
Федеральный закон от 26 декабря 2008 года №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» наиболее полно законодательно закрепляет процедуры подготовки и проведения плановых контрольных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. На его примере рассмотрим существо стадий.
Закон предусматривает на первой стадии формирование планов проведения плановых проверок поднадзорных объектов. Начинается планирование в первой половине календарного года, предшествующего планируемому, и завершается до 1 ноября того же года направлением сформированных планов в органы прокуратуры.
Следующий этап сводится к формированию сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, как это ни парадоксально, протекает он в органах прокуратуры, где поэтапно, от районного до федерального уровня, осуществляется согласование представленных планов и сведение их в единый сводный план, подлежащий опубликованию на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ в сети Интернет. Этот этап завершается 31 декабря года, предшествующего году реализации сводного плана.
Реализации сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей включает несколько этапов.
На первом этапе надзорный орган, получив сводный план, должен скорректировать собственный первоначальный план, направлявшийся в орган прокуратуры и положенный в основу формирования сводного плана. Этот скорректированный план в рамках традиционного планирования деятельности органа исполнительной власти должен стать составной частью плана работы органа на очередной год.
На втором этапе проводится подготовка к плановому проверочному мероприятию. Учитывая, что при составлении сводного плана в целях реализации требования об ограничении интенсивности проверочных мероприятий (закон определяет периодичность плановых проверок не чаще одного раза в три года) запланированные разными субъектами проверки одного объекта должны быть объединены, и следует принять меры к согласованию комплексного проведения проверки в соответствии с Регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти.
Руководители надзорных органов должны издать соответствующие приказы, в которых определить цели и задачи планового мероприятия, дату начала и срок проведения, назначить инспекторов и определить старшего. Копии приказов должны быть направлены собственнику (руководителю) проверяемого объекта. Здесь важно учитывать необходимость изменения методологии государственной службы, перехода от администрирования к партнерству. Поэтому предварительное уведомление в административном надзоре должно обязательно иметь место. Это должно повысить эффективность проверок, предоставить возможность и время на подготовку необходимых для проверки материалов и т.д.
Инспекторы, назначенные приказом, также должны совершить определенные действия, направленные на подготовку к проверочному мероприятию: поднять имеющуюся информацию об объекте (акты предыдущих проверок, материалы дел о привлечении организации, ее работников к административной ответственности и т.д.), накапливаемую в наблюдательном деле; проанализировать эту информацию. Старший группы инспекторов должен составить план проверки, распределить обязанности между членами группы. Целесообразно организовать взаимодействие с инспекторами других органов, участвующих в комплексном мероприятии, с целью оптимизации совместной деятельности, исключения дублирования.
По завершении проверки представители каждого органа исполнительной власти составляют акты проверки, копии которых вручаются собственнику или руководителю проверяемого объекта под роспись.
В содержание констатирующей части входят причины осуществления и вид контроля, состояние законности в деятельности проверяемого субъекта, качество проведения мероприятий по внутреннему контролю деятельности, суть выявленных нарушений, предпринятые для выявления нарушений технические и организационные меры.
В резолютивной части дается правовая оценка состояния выполнения предписаний нормативных документов проверяемым субъектом. Оценка может быть как положительной (в этом случае в качестве решения могут быть предложены меры по дальнейшему совершенствованию деятельности подконтрольного объекта), так и отрицательной (в этом случае в решении должны быть предусмотрены пути восстановления нарушенных прав).
В резолютивной части также указывается порядок обжалования принятого решения и юридические последствия принятого решения.
Четвертой стадией контрольной процедуры является стадия исполнения решения. Законодательством установлены способы и органы, осуществляющие исполнение решений, которые в установленном порядке могут применять меры по принудительному исполнению. Не подлежат исполнению решения, если истек срок давности для приведения их в исполнение.
Процедуры административного контроля является организационно обособленной частью административного процесса. В осуществлении мероприятий по контролю и надзору задействованы специализированные государственные и муниципальные органы, обладающие широким кругом полномочий.
Значение процедур контроля в деятельности системы государственных органов, предприятий, общественных объединений крайне велико. Контроль позволяет организовывать деятельность всех систем государства, повышать ее эффективность, развивать правовые институты. Вместе с тем осуществление контрольных функций требует четкой законодательной и организационной регламентации, для того, чтобы осуществление контрольных полномочий не привело к ограничению прав и свобод человека и гражданина.
Понятие, виды и субъекты процедуры административного надзора
Субъекты административного надзора наделены широкими надведомственными полномочиями. В связи с этим административный надзор, как правило, носит надведомственный характер, распространяется как на государственные, так и негосударственные организации, а также на граждан. Важной особенностью такого надзора является то, что он, как правило, связан с применением мер административного принуждения.
Некоторые органы исполнительной власти можно назвать контрольнонадзорными, так как в ряде случаев трудно отличить контрольные функции от надзорных, например, у федеральных таможенной или налоговой служб.
Надзорные функции также осуществляют различные инспекции в федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти. Это, например, Государственная инспекция безопасности дорожного движения МВД России.
Процедуры административного надзора регламентируются рядом федеральных законов и подзаконных актов, в частности федеральным законом от 6 апреля 2011 года №64 «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы», процессуальные положения которого будут предметом нашего рассмотрения.
В соответствии с этим законом под процедурой административного надзора понимается осуществляемое органами внутренних дел по решению суда наблюдение за соблюдением лицом, освобожденным из мест лишения свободы, установленных судом временных ограничений его прав и свобод, а также за выполнением им обязанностей, предусмотренных федеральным законом.
Не секрет, что Федеральный закон №64 фактически возрождает существовавшую ранее систему контроля за осужденными, вышедшими на свободу.
Важным и принципиальным нововведением Закона является необходимость участия суда в установлении, продлении и прекращении административного надзора, законодатель подчеркивает, что административные ограничения могут налагаться только судом. Таким образом, старая модель административного надзора осовременена в первую очередь за счет повышения роли суда в установлении, продлении и прекращении надзора и сопутствующих ему правоограничений.
Большинством ученых административный надзор позиционируется не как исключительно репрессивная, «полицейская» мера, а как мера, несущая в себе принципиально значимую идею ресоциализации поднадзорных лиц.
Согласно положениям статьи 3 федерального закона административный надзор устанавливается судом в отношении совершеннолетнего лица, освобождаемого или освобожденного из мест лишения свободы и имеющего непогашенную либо неснятую судимость, за совершение:
При чем определяющим условием, дополняющим эти основания, является наличие хотя бы одного из двух обязательных обстоятельств:
1) лицо в период отбывания наказания в местах лишения свободы признавалось злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания;
2) лицо, отбывшее уголовное наказание в виде лишения свободы и имеющее непогашенную либо неснятую судимость, совершает в течение одного года два и более административных правонарушения против порядка управления и административных правонарушения, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность и на здоровье населения и общественную нравственность.
Исключением из этого правила является возможность установления административного надзора в отношении совершеннолетнего лица, освобождаемого или освобожденного из мест лишения свободы и имеющего непогашенную либо неснятую судимость за совершение преступления против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего, а также за совершение преступления при опасном или особо опасном рецидиве преступлений вне зависимости от его поведения как в местах отбывания наказания, так и после освобождения. По своей правовой сути часть 2 статьи 3 ФЗ №64 вводит норму, согласно которой установление административного надзора за данной категорией лиц является обязательным.
Стадии процедуры административного надзора
Административная процедура административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, состоит из пяти стадий:
Процессуальные действия на этих стадиях регламентируются главой 2 федерального закона №64 и приказом МВД России от 8 июля 2011 года №818 «О порядке осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы».
Рассмотрим процессуальное существо стадий административного надзора.
Возбуждение дела об административном надзоре.
Заявление об установлении административного надзора подается в суд исправительным учреждением или органом внутренних дел. По делу об установлении административного надзора в отношении лица, освобождаемого из мест лишения свободы, заявление подается в суд по месту нахождения исправительного учреждения не позднее, чем за два месяца до истечения определенного приговором суда срока отбывания осужденным наказания по основаниям, предусмотренным федеральным законом.
По делу об административном надзоре в отношении лица, освобожденного из мест лишения свободы, заявление подается в суд территориальным ОВД по месту жительства или пребывания этого лица.
В заявлении об установлении административного надзора указываются основания подачи такого заявления и обстоятельства, имеющие значение для принятия решения по делу. К заявлению прилагаются имеющие значение для правильного рассмотрения и разрешения дела документы и материалы. В заявлении указываются предлагаемые к установлению виды административных ограничений.
В заявлении исправительного учреждения об установлении административного надзора также указываются сведения о поведении лица, в отношении которого предлагается установить административный надзор, в период отбывания им наказания в исправительном учреждении. К заявлению прилагаются копия приговора суда и постановление начальника исправительного учреждения о признании осужденного злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания.
В заявлении органа внутренних дел об установлении административного надзора указываются также сведения об образе жизни и о поведении лица, в отношении которого решается вопрос об установлении административного надзора. К заявлению прилагаются документы и материалы, свидетельствующие о совершении данным лицом административных правонарушений.
Суд при необходимости может затребовать иные документы и материалы.
Рассмотрение и принятие решения.
Неявка в судебное заседание заявителя или прокурора, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению и разрешению дела.
Обязанность доказывания обстоятельств по делу об административном надзоре лежит на заявителе.
Суд, рассмотрев заявление по делу об административном надзоре, принимает решение об удовлетворении или отказе в удовлетворении соответствующего заявления, одновременно устанавливает и административные ограничения. Суд вправе установить одно или несколько административных ограничений.
Перечень возможных ограничений в отношении поднадзорного лица нормативно закреплен в статье 4 федерального закона, а именно:
Установление судом административного ограничения в виде обязательной явки от одного до четырех раз в месяц в орган внутренних дел по месту жительства или пребывания для регистрации является обязательным.
Суд в течение срока административного надзора на основании заявления органа внутренних дел или поднадзорного лица либо его представителя с учетом сведений об образе жизни и о поведении поднадзорного лица, а также о соблюдении им административных ограничений может частично отменить административные ограничения или на основании заявления органа внутренних дел может дополнить ранее установленные поднадзорному лицу административные ограничения.
В решении суда об установлении или о продлении административного надзора указывается срок административного надзора.
Согласно ст.5 федерального закона №64 административный надзор устанавливается по общему правилу на срок от одного года до трех лет, но не свыше срока, установленного законодательством Российской Федерации для погашения судимости. В отношении лиц, имеющих неснятую судимость за умышленные преступления в отношении несовершеннолетних, а также за совершение преступления против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего или за совершение преступления при опасном или особо опасном рецидиве преступлений административный надзор устанавливается на срок, определенный законодательством Российской Федерации для погашения судимости, за вычетом срока, истекшего после отбытия наказания.
В случаях, предусмотренных статьей 7 Федерального закона, административный надзор может быть продлен на срок до шести месяцев, но не свыше срока, установленного законодательством Российской Федерации для погашения судимости.
Срок административного надзора исчисляется с момента вступления решения суда в законную силу, а для лиц, в отношении которых надзор установлен по инициативе администрации мест лишения свободы, со дня постановки на учет в органе внутренних дел по избранному месту жительства или пребывания.
Течение срока административного надзора приостанавливается в случае:
После устранения обстоятельства, послужившего основанием для приостановления срока административного надзора, течение такого срока продолжается.
Осуществление административного надзора.
Эта стадия по своей правовой природе является основной и несет как профилактическую нагрузку, так преследует цель ресоциализации лица, освобожденного из мест лишения свободы. Согласно закону наблюдение за соблюдением поднадзорным лицом установленных в отношении его административных ограничений, а также за выполнением им предусмотренных законом обязанностей осуществляется органом внутренних дел по месту жительства или пребывания поднадзорного лица.
Полномочия органов внутренних дел при осуществлении административного надзора закреплены в статье 12 федерального закона и детализированы применительно к различным должностным лицам полиции в приказе МВД России от 8 июля 2011 года №818.
При осуществлении административного надзора органы внутренних дел обязаны:
1) разъяснять поднадзорному лицу его права и обязанности, а также предупреждать об ответственности за нарушение установленных судом административных ограничений и за невыполнение предусмотренных федеральным законом обязанностей;
2) вести учет поднадзорных лиц в течение срока административного надзора;
3) систематически наблюдать за соблюдением поднадзорным лицом установленных судом административных ограничений и за выполнением предусмотренных федеральным законом обязанностей;
4) вести с поднадзорным лицом индивидуальную профилактическую работу, направленную на предупреждение совершения им преступлений и других правонарушений;
5) объявлять и осуществлять розыск поднадзорного лица, освобожденного из мест лишения свободы и не прибывшего без уважительных причин в определенный администрацией исправительного учреждения срок к избранному поднадзорным лицом месту жительства или пребывания, а также розыск поднадзорного лица, самовольно оставившего место жительства или пребывания либо выехавшего за установленные судом пределы территории, если судом ему было установлено такое административное ограничение;
6) подавать в суд заявление об установлении административного надзора по основаниям, предусмотренным Федеральным законом, не позднее чем за один месяц до истечения срока отбывания осужденным ограничения свободы, назначенного в качестве дополнительного вида наказания, или при замене неотбытой части наказания в виде лишения свободы ограничением свободы.
При осуществлении административного надзора органы внутренних дел имеют право:
1) запрашивать у организаций по месту работы и (или) месту жительства или пребывания поднадзорного лица и получать от них сведения о его поведении;
2) вызывать поднадзорное лицо в орган внутренних дел по месту жительства или пребывания для получения объяснений в устной и письменной форме по вопросам соблюдения им установленных судом административных ограничений и выполнения предусмотренных Федеральным законом обязанностей;
3) входить беспрепятственно в жилое или иное помещение, являющееся местом жительства либо пребывания поднадзорного лица, в определенное время суток, в течение которого этому лицу запрещено пребывание вне указанного помещения.
Орган внутренних дел дает разрешение поднадзорному лицу, в отношении которого установлены административные ограничения, на пребывание вне жилого или иного помещения, являющегося местом жительства либо пребывания этого лица, и на краткосрочный выезд за установленные судом пределы территории в связи со следующими исключительными личными обстоятельствами:
а) явка в органы службы занятости населения для регистрации и дальнейшего взаимодействия с этими органами в целях поиска подходящей работы либо регистрации в качестве безработного, если в установленных судом пределах территории отсутствуют соответствующие органы службы занятости населения;
б) прохождение предварительного собеседования;
в) прохождение обязательного предварительного медицинского осмотра (обследования), необходимого для заключения трудового договора, если этот осмотр не может быть пройден в установленных судом пределах территории;
г) заключение трудового договора;
д) заключение договора гражданско-правового характера, предметом которого являются выполнение работ и (или) оказание услуг;
е) государственная регистрация в качестве индивидуального предпринимателя, получение лицензии на осуществление определенного вида деятельности.
За нарушения установленных ограничений поднадзорные лица могут привлекаться к уголовной и административной ответственности.
Неприбытие без уважительных причин лица, в отношении которого установлен административный надзор при освобождении из мест лишения свободы, к избранному им месту жительства или пребывания в определенный администрацией исправительного учреждения срок, а равно самовольное оставление данным лицом места жительства или пребывания, совершенные в целях уклонения от административного надзора, поднадзорные лица привлекаются к уголовной ответственности по статье 3141 УК РФ «Уклонение от административного надзора», санкции которой предусматривают уголовные наказания виде обязательных работ на срок от ста восьмидесяти до двухсот сорока часов, либо исправительных работ на срок до двух лет, либо лишения свободы на срок до одного года.
За несоблюдение лицом, в отношении которого установлен административный надзор, административных ограничения или ограничений, установленных ему судом в соответствии с федеральным законом, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния, предусмотрена административная ответственность по ст. 19.24 КоАП РФ.
Прекращение административного надзора.
Административный надзор прекращается по следующим основаниям, закрепленным в ст. 9 федерального закона №64:
Административный надзор может быть досрочно прекращен судом на основании заявления органа внутренних дел или поднадзорного лица либо его представителя по истечении не менее половины установленного судом срока административного надзора при условии, что поднадзорное лицо добросовестно соблюдает административные ограничения, выполняет обязанности, предусмотренные Федеральным законом, и положительно характеризуется по месту работы и месту жительства или пребывания.
В случае отказа суда в досрочном прекращении административного надзора повторное заявление может быть подано в суд не ранее чем по истечении шести месяцев со дня вынесения решения суда об отказе в досрочном прекращении административного надзора.
В отношении лица, которое отбывало наказание за преступление против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего, административный надзор не может быть прекращен досрочно.
После прекращения административного надзора поднадзорное лицо снимается с учета в органах внутренних дел. При прекращении административного надзора не исключается установление судом административного надзора повторно в течение срока, установленного законодательством Российской Федерации для погашения судимости.
Обжалование решения об установлении административного надзора. Это факультативная стадия, она может возникнуть при несогласии субъектов административной процедуры административного надзора с принятым судом решением. Порядок обжалования решения суда регламентируется нормами главы 40 ГПК РФ.
Подводя итог изложенному материалу необходимо подчеркнуть, что процедуры государственного контроля и надзора, являясь неотъемлемой функцией органов исполнительной власти, направлены на достижение целей управления, решение задач, стоящих перед государством, обществом, личностью.