иные формы собственности на природные ресурсы
Право собственности на природные ресурсы
Но если природа так щедра, почему так беден народ России?! По некоторым данным, более 25% россиян проживает ниже черты бедности. Одновременно на Земле имеется немало государств, лишенных многих важнейших природных ресурсов, однако достаточно богатых. Это относится, в частности, к государствам юго-восточной Азии, к Японии и другим.
Пример стран юго-восточной Азии убеждает, что богатство народа в известной степени косвенно связано с богатством природы. Но все-таки, если в стране природа богата, то почему беден народ?
В контексте экологического права здесь может быть поставлен ряд вопросов. Какие отношения права собственности на природные ресурсы являются специфическими для экологического права? Как связан институт права собственности на природные ресурсы с достижением целей эколого-правовых норм? Какое влияние форма собственности на природные ресурсы оказывает на возможности обеспечения рационального использования природных ресурсов и сохранения благоприятного состояния окружающей среды?
Если каждый имеет субъективное право на благоприятную окружающую среду, то в какой степени могут быть удовлетворены физиологические, экономические, рекреационные, эстетические и иные удовлетворяемые природой потребности субъекта, если природа находится в собственности иных субъектов? Как наше субъективное право должно соотноситься с объективным правом собственности государства или муниципалитета на природные ресурсы?
С учетом места человека в природе, особой роли природных ресурсов в общественном развитии, ответственности человека за сохранение благоприятного состояния окружающей среды в интересах будущих поколений предпочтительным является развитие правовой доктрины и права окружающей среды в рамках концепции природных ресурсов как общественного достояния. Главная идея этой концепции была выражена в преамбуле Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды»: «Природа и ее богатства являются национальным достоянием народов России, естественной основой их устойчивого социально-экономического развития и благосостояния человека». Особо следует подчеркнуть, что эта концепция в практическом плане противопоставляется концепции частной собственности на природные ресурсы, в рамках которой богатый человек или группа богатых людей может купить (скупить) природные богатства и распоряжаться ими в своих интересах.
Понятие природных ресурсов как общественного достояния может на первый взгляд ассоциироваться с понятием общенародной собственности на природные ресурсы, или всенародного достояния. Закрепленная в таком виде в советских конституциях и иных социалистических законах общенародная собственность была не чем иным, как идеологическим штампом, лозунгом, не имеющим юридического смысла, являясь в действительности той же государственной социалистической собственностью со всеми вытекающими из этого последствиями. Применительно к нашей концепции общественного достояния она должна иметь определенное юридическое значение. В смысле наличия правовых гарантий того, что, реализуя полномочия по распоряжению природным ресурсом, его собственник обязан учитывать, в какой степени это соответствует общественным интересам.
С.И. Ожегов определяет достояние как то, что безраздельно принадлежит кому-нибудь. Природа, ее ресурсы, призванные удовлетворять потребности человека, принадлежат людям, всему обществу, причем одновременно настоящему и будущим поколениям. Соответственно в общественных отношениях, регулируемых правом, природные ресурсы должны восприниматься как общественное достояние.
Для реализации данной концепции должен быть решен ряд принципиальных вопросов. Кто может наиболее эффективно от имени общества и в его интересах распоряжаться природным ресурсами, являющимися общественным достоянием? Все ли природные ресурсы или их части должны стать общественным достоянием? Если не все, то какие могут иметь иной правовой титул?
Правовой режим природных ресурсов как общественного достояния может быть урегулирован в законодательстве путем объявления его исключительной собственностью государства. Важно, во-первых, чтобы этот правовой режим отличался от правового режима иного имущества, в том числе государственного, находящегося в гражданском обороте. И, во-вторых, должна быть четко выражена правовая сущность общественного достояния: государство распоряжается им только в интересах общества и под его контролем. Учитывая особую общественную ценность природных богатств, представляется актуальным, чтобы правовой режим природных ресурсов как общественного достояния был закреплен в Конституции России.
Следующий принципиальный вопрос касается того, на какие природные ресурсы должен распространяться правовой режим общественного достояния. Ведь какие-то природные ресурсы или их часть могут находиться в частной, т.е. не в государственной (публичной) собственности. При этом нельзя не учитывать того, что частная собственность является важнейшей предпосылкой и неотъемлемым условием развития рыночной экономики в России.
Находящиеся в частной собственности земли могут использоваться лишь с учетом общественных экологических интересов.
В этом отношении России может пригодиться испытанный десятилетиями опыт таких государств, как США и Германия. Так, в соответствии с Законом о землепользовании штата Вермонт (США) для осуществления пользования собственным земельным участком землепользователь должен получить разрешение районной экологической комиссии. При выдаче разрешения учитывается, что это:
Так как природные ресурсы, образующие общественное достояние, передаются для распоряжения ими государству, особую важность имеет вопрос о контроле за деятельностью государства со стороны общественности. Формы такого контроля должны быть достаточно подробно урегулированы в законодательстве. Уже в действующем законодательстве предусмотрены формы участия общественности, населения, отдельных граждан в процессе подготовки и принятия экологически значимых хозяйственных и иных решений в рамках процедуры оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, экологической экспертизы. Распоряжение природными ресурсами, находящимися в государственной собственности, осуществляется посредством лицензирования права пользования недрами, водами, лесными ресурсами, объектами животного мира. В целях общественного контроля такое лицензирование должно быть гласным. Заинтересованное население должно иметь право высказывать свои позиции относительно предоставления того или другого природного ресурса в пользование.
Изложенные суждения не вполне совпадают с состоянием законодательства в данной области. Отношения собственности на природные ресурсы регулируются Конституцией России, Гражданским кодексом и природоресурсным законодательством. Обратимся к законодательству.
Понятие, содержание и формы права собственности на природные ресурсы
Право собственности на природные ресурсы в юридическом аспекте можно рассматривать в двух качествах: как правовой институт и как совокупность правомочий собственника.
Основы права собственности на природные ресурсы определены Конституцией РФ. В соответствии со ст. 9 земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, муниципальной, государственной и иных формах собственности. В законодательстве об окружающей среде закрепляются специфические черты и формы собственности на конкретные природные ресурсы, а также особенности механизма реализации полномочий собственника земли, вод, недр, лесов и т.д. Под правом собственности на природные ресурсы в субъективном смысле понимается совокупность правомочий собственника по владению, пользованию и распоряжению землей, водами, лесными ресурсами и другими объектами собственности.
Субъективное право собственности на природные ресурсы определяет сущность и содержание юридического отношения собственности. Это право предопределяет использование находящихся в собственности природных ресурсов свободно, по своему усмотрению. Соответствующее правило закреплено в ст. 36 Конституции России: владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно. Но это правило, как и право собственности, не является абсолютным. Право собственности ограничивается общественно значимыми интересами. В соответствии со ст. 36 собственник природных ресурсов свободен в осуществлении принадлежащих ему полномочий, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.
Праву собственника на владение, пользование и распоряжение природными ресурсами корреспондирует возлагаемая на него законодательством обязанность обеспечения рационального использования природных ресурсов, их воспроизводства и охраны окружающей среды. Эта обязанность практически означает, что в процессе природопользования, если собственник сам реализует свое правомочие пользования, он обязан выполнить соответствующие требования, предусмотренные законодательством. Если собственник природных ресурсов передает их в пользование другим лицам, что, как правило, особенно часто встречается применительно к государственной собственности, то на нем лежит задача обеспечить контроль за выполнением пользователем положений законодательства о рациональном использовании природных ресурсов, их воспроизводстве и охране окружающей среды.
В настоящее время формы права собственности на природные ресурсы определяются Конституцией РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 9 земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Что понимать под иными формами собственности, в законодательстве пока не расшифровывается.
Но закрепляется принцип равных, одинаковых обязанностей по обеспечению рационального использования природных ресурсов и охране окружающей среды для всех собственников.
Объекты и субъекты права собственности на природные ресурсы
Вопрос об объектах права собственности на природные ресурсы можно рассматривать в двух аспектах: какие именно природные ресурсы в соответствии с законодательством являются объектами права собственности и какие природные ресурсы являются объектами частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности.
Согласно п. 2 ст. 9 Конституции РФ в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности могут находиться земля и другие природные ресурсы.
В природоресурсном законодательстве право собственности установлено на землю, недра, животный мир, водные объекты, леса. К объектам права собственности относятся также особо охраняемые природные территории.
Субъекты права собственности на природные ресурсы также определяются законодательством. Ими являются физические и юридические лица, Российская Федерация, субъекты Федерации и муниципальные образования. Представляется, что этот перечень субъектов исчерпывающий.
Применительно к субъекту государственной собственности на природные ресурсы важен вопрос о том, кто от имени государства осуществляет правомочия собственника? Ответ содержится в Конституции России. В соответствии со ст. 114 управление федеральной собственностью осуществляет Правительство РФ.
Право частной собственности на природные ресурсы
Статья 9 Конституции России установила, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной собственности. В ст. 36 Конституции РФ прямо предусмотрено, что граждане и их объединения вправе иметь землю в частной собственности.
Согласно ст. 8 Водного кодекса пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности физическому лицу, юридическому лицу, находятся соответственно в собственности физического лица, юридического лица, если иное не установлено федеральными законами.
Правовое регулирование отношений частной собственности развито в основном применительно к земле. Собственность на землю граждан и юридических лиц регулируется ст. 15 Земельного кодекса РФ. Собственностью граждан и юридических лиц (частной собственностью) являются земельные участки, приобретенные гражданами и юридическими лицами по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации. Граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность. Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с Кодексом, федеральными законами не могут находиться в частной собственности. Земельный кодекс РФ предусмотрел при этом ограничения права частной собственности на землю иностранных лиц. Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе РФ, и на иных установленных особо территориях РФ в соответствии с федеральными законами.
Право частной собственности на землю регулируется в настоящее время многими законодательными и иными нормативными актами. В них определены цели, для которых земельные участки могут быть переданы в частную собственность. Они могут быть получены в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства, а также предоставлены гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности. Земельные участки могут также продаваться при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий.
Право государственной собственности на природные ресурсы
Государственная собственность на природные ресурсы является доминирующей в структуре закрепленных законодательством форм собственности. Подобный подход представляется оправданным по основаниям, о которых говорилось в начале данного раздела.
В настоящее время право государственной собственности установлено на землю, недра, объекты животного мира, другие объекты. Водный кодекс РФ и Лесной кодекс РФ устанавливают право собственности соответственно на водные объекты и лесные участки. Вопрос же о субъектах государственной собственности на природные ресурсы в законодательстве решен по-разному. Так, Лесной кодекс РФ устанавливает, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности (ст. 8).
Согласно Закону Российской Федерации «О недрах» недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 1.2).
Таким образом, в соответствии с Конституцией РФ Федерация и ее субъекты должны по взаимной договоренности разграничить права собственности на природные ресурсы.
Вопросы разграничения объектов собственности решены на законодательном уровне. Так, Земельный кодекс РФ содержит статьи о собственности Российской Федерации (федеральной собственности) на землю (ст. 17) и собственности на землю субъектов Российской Федерации (ст. 18). Соответственно в федеральной собственности находятся земельные участки:
В федеральной собственности могут находиться не предоставленные в частную собственность земельные участки по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О разграничении государственной собственности на землю».
В собственности субъектов РФ находятся земельные участки:
В собственности субъектов РФ могут находиться не предоставленные в частную собственность земельные участки:
Исключительно к федеральной собственности отнесены природные ресурсы территориальных вод, континентального шельфа и экономической зоны Российской Федерации. Отнесение природных ресурсов этих территорий к федеральным соответствует пункту «н» ст. 71 Конституции РФ.
Рассмотрим, какие природные ресурсы отнесены к объектам федеральной и региональной собственности федеральным законодательством.
Вопросы разграничения объектов федеральной, региональной и местной собственности применительно к особо охраняемым природным территориям решены Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях». Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение. В соответствии с ним к особо охраняемым природным территориям федерального значения относятся территории государственных природных заповедников и национальных парков. Территории государственных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов могут быть отнесены либо к особо охраняемым природным территориям федерального значения, либо к особо охраняемым природным территориям регионального значения.
Лечебно-оздоровительные местности и курорты могут объявляться особо охраняемыми природными территориями местного значения.
Право муниципальной собственности на природные ресурсы
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что в собственности поселений, а также в собственности муниципальных районов могут находиться земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами; пруды, обводненные карьеры на территории поселения; земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального района в соответствии с федеральными законами; пруды, обводненные карьеры, расположенные на территориях двух и более поселений или на межселенной территории муниципального района (ст. 50).
Управляют муниципальной собственностью органы местного самоуправления. Эти органы в соответствии с законом вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов (ст. 51).
Состав муниципальной собственности на землю определяется ст. 19 Земельного кодекса РФ. В муниципальной собственности находятся земельные участки:
В собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами границ муниципальных образований.
По вопросу о разграничении собственности на землю в научной литературе высказывается мнение, что целесообразно пойти по следующему пути: к объектам права собственности субъектов Федерации отнести земельные участки с особым правовым режимом, а также земельные участки, на которых расположены объекты, подчиненные субъектам Федерации. Все иные земли, за исключением переданных в частную собственность, следует признать муниципальными землями. Таким образом, основная масса земель составит муниципальную собственность.
Если недра в границах территории РФ являются государственной собственностью, то добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в муниципальной собственности (ст. 1.2 Закона Российской Федерации «О недрах»).
Водный кодекс РФ прямо установил право муниципальной собственности на водные объекты. Согласно ст. 8 пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности муниципальному образованию, находятся соответственно в собственности муниципального образования, если иное не установлено федеральными законами.
Лесной кодекс РФ не устанавливает непосредственно право муниципальной собственности на леса.
В собственности муниципальных органов могут находиться особо охраняемые природные территории местного значения. К такого рода территориям Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» относит лечебно-оздоровительные местности и курорты местного значения.
Основания возникновения и прекращения права собственности на природные ресурсы
Основания возникновения и прекращения права собственности на природные ресурсы определяются законодательством и в значительной степени зависят от формы права собственности.
Общие основания приобретения права собственности установлены Гражданским кодексом РФ. Право собственности на имущество, которое имеет собственника (что вполне относится к природным ресурсам), может быть приобретено другим лицом на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении этого имущества.
Право частной собственности на природные ресурсы может возникнуть на основе передачи в соответствии с действующим законодательством о природных ресурсах, находящихся в государственной или муниципальной собственности, частным лицам.
Природные ресурсы, находящиеся в частной собственности, могут быть обращены в государственную собственность в случаях:
Право собственности на недра России и его применение в условиях рыночной экономики – состояние, проблемы, решения
Право собственности как право конкретных субъектов на определенные объекты (имущество) сводится к трем правомочиям: праву владения, праву пользования и праву распоряжения. Эти правомочия в комплексе составляют юридическое право собственности.
В сфере недропользования, когда собственность на недра по закону принадлежит государству, весьма важно знать, кто и как определяет и юридически оформляет правомочия субъектов, фигурирующих на рынке геологического изучения и использования недр. От оптимального решения этих вопросов во многом зависит рациональное использование недр, являющихся национальным достоянием, а следовательно и доходы государства, а также хозяйствующих субъектов. Рассмотрению этих вопросов и посвящена настоящая статья. В сфере недропользования используются многие виды движимого и недвижимого имущества, право собственности на которые принадлежать различным субъектам. Что касается собственности, принадлежащей государству – Российской Федерации как юридическому лицу, то это весьма ограниченное число видов имущества, которые установлены законами Российской Федерации. Учитывая сложный характер правоотношений собственника, владельцев и пользователей государственной собственности, функционирующей в сфере недропользования, рассмотрение вопросов их правомочий в условиях рыночной экономики представляет особый интерес.
Прежде всего необходимо определиться с понятиями “ движимого ” и “ недвижимого ” имущества, а затем рассматривать права собственности на это имущество различных субъектов, реализующих права владения, использования и распоряжения.
Согласно юридическому определению “имущество” – это то, что находится в чьей-либо собственности, принадлежит кому-либо. Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ) в статье 130 конкретизирует вещи, относящиеся к недвижимому и движимому имуществу, а именно: пункт 1 – “ К недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все то, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения. К недвижимым вещам также относятся, подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты. К недвижимым вещам может быть отнесено и иное имущество ”.
Пункт 2 – “ Вещи, не относящиеся к недвижимости, включая деньги и ценные бумаги, признаются движимым имуществом. Регистрация прав на движимое имущество не требуется, кроме случаев, указанных в законе ”.
Приведенные законодательные положения позволяют определять конкретные виды объектов, использующихся в сфере недропользования как имущество, и рассматривать право собственности отдельных субъектов, действующих в этой сфере.
Право собственности как право конкретных субъектов на определенные объекты (имущество) сводится к трем правомочиям: праву владения, праву пользования и праву распоряжения имуществом.
Право владения [лат. jus possessionis] – это предоставленная законом возможность фактического обладания вещью и удержания ее в собственном владении.
Право пользования [лат. jus utendi] – это основанная на законе возможность эксплуатации имущества, извлечения из него полезных свойств и /или получения от него плодов и доходов.
Право распоряжения [лат. jus possidendi] – это предоставленная собственнику возможность по своему усмотрению и в своих интересах совершать действия, определяющие юридическую судьбу имущества.
Эти правомочия тесно взаимосвязаны и лишь только в комплексе составляют юридическое право собственности.
Рассмотрим как эти правомочия реализуются в сфере недропользования применительно к собственности на недра.
Недра и право собственности.
Согласно статьи 9, пункт 1 Конституции Российской Федерации: “Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории”, а пункт 2 этой же статьи гласит: “Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности”. Из этих основополагающих положений и исходят законодатели, осуществляющие разработку правовых норм, определяющих право собственности на недра в целом и их отдельных участков в российском законодательстве.
Согласно действующему Федеральному закону “О недрах” в редакции от 8 февраля 1995 года с дополнениями и изменениями, внесенными в 1999, 2001, 2002 и 2003 годах указано, что: “ Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации ” (статья 1-2).
Как видно, природные ресурсы недр, о которых говорится в Конституции Российской Федерации, являются государственной собственностью, а участки недр в которых они содержатся: “ не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами ” (статья 1-2, абзац второй). Отсюда следует, право распоряжения не может быть реализовано действующими субъектами за исключением государства, а право владения и пользования определяются федеральными законами.
В Федеральных законах “О недрах”, “О соглашениях о разделе продукции” и “О континентальном шельфе Российской Федерации” право владения и пользования государственной собственностью на недра предусмотрены в ряде статей. Например, в законе “О недрах” право владения и пользования участками недр предоставляется на основании лицензионных соглашений, а именно: “ Лицензия предоставляет право владения участками недр на условиях определяемых лицензиями с целью временного пользования для геологического изучения, разведки и доразведки месторождений полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, образования особо охраняемых объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, лечебно-оздоровительное и иное назначение ” (статьи 6 и 11).
Как было указано выше, право пользования – это основанная на законе возможность эксплуатации имущества, извлечения из него полезных свойств и /или получения от него плодов и доходов, а право распоряжения – это предоставленная собственнику возможность по своему усмотрению и в своих интересах совершать действия, определяющие юридическую судьбу имущества.
Характерным примером реализации одновременно прав пользования и распоряжения участками недр является лицензирование добычи полезных ископаемых. Статья 1-2 абзац 3 закона “О недрах” по этому поводу гласит: “ Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности ”, а это значит, что субъекты – недропользователи, получившие лицензию на право добычи полезных ископаемых, могут реализовать право пользования и распоряжения добытым сырьем в полном объеме в пределах установленной лицензией квоты на его добычу.
Участки недр в виде геологического отвода предоставляются при выдаче лицензий на геологическое изучение недр.
Отсюда следует, что правомочия, предоставляемые недропользователям этими видами лицензий, будут различными.
В настоящее время разрабатывается новый Федеральный закон “О недрах”, каким он будет покажет время. В новом законе, очевидно, будут предусмотрены иные правовые нормы владения, пользования и распоряжения недрами, что потребует новых комментариев, а также повлечет за собой необходимость разработки и утверждения нового “Положения о порядке пользования недрами”, так как действующее явно устарело. Оно было утверждено еще Постановление Верховного Совета Российской Федерации в 1992 году и ни разу не изменялось.
Право собственности на недра при определенных условиях может быть реализовано в виде нематериальных активов, которые могут отражаться в бухгалтерском балансе субъектов – правообладателей в разделе “нематериальные активы” в соответствии с “Положением по бухгалтерскому учету нематериальных активов” ПБУ-14/2000 Минфина России. Условия взятия на учет объектов права указаны в этом нормативном документе, главными из которых являются – наличие юридических оснований для признания исключительных прав на объекты природных ресурсов конкретных субъектов, а также их стоимостная оценка.
Следует констатировать, что в сфере недропользования, как и в сфере природопользования в целом, отсутствует практика оценки стоимости прав собственности на природные объекты и включение их в состав нематериальных активов, так как разработанных методик экономической оценки права, являющегося нематериальной категорией, применительно к указанным объектам, пока не существует. Такое положение затрудняет объективную экономическую оценку выдаваемых лицензий на право владения, пользования и распоряжения природными ресурсами недр, что не отвечает условиям рыночной экономики и ведет к существенным потерям доходов государства. Следует отметить, что подобная ситуация имеет место и с объектами интеллектуальной собственности, принадлежащих на праве собственности государству.
Геологическая информация о недрах и право собственности.
В обиходе бытует крылатая фраза: “ Кто владеет информацией – тот владеет миром ”. Применительно к геологической информации о недрах можно сказать, что: “ Тот кто владеет геологическими информационными ресурсами о недрах Земли – тот владеет настоящим и будущим социально-экономического развития общества ”.
В связи с этим вопрос – кому на правах собственности должна принадлежать геологическая информация о недрах является далеко не праздным.
Действующий Федеральный закон РФ “О недрах” на этот вопрос дает следующий ответ: “Геологическая и иная информация о недрах, полученная за счет государственных средств, является государственной собственностью” (ст. 27, абзац 1) и “Геологическая информация и иная информация о недрах, полученная пользователем недр за счет собственных средств является собственностью пользователя недр” (ст. 27, абзац 2). Казалось бы вопрос исчерпан, однако в Федеральном законе РФ “О соглашениях о разделе продукции” указано, что: “Вся первичная геологическая, геофизическая, геохимическая и иная информация, данные ее интерпретации и производные данные, а также образцы горных пород, в том числе керн, пластовые жидкости, полученные инвестором в результате выполнения работ по соглашению, принадлежат на праве собственности государству” (ст. 11, пункт 2).
По мнению правоведов это законодательная норма является исключением из общих положений, изложенных в Законе РФ “О недрах”. Однако, зарубежные инвесторы, изъявившие желание вложить свой капитал в развитие экономики России, являются такими же недропользователями как и отечественные, разница состоит только в том, что правовое оформление недропользования на условиях раздела продукции в отличие от обычного недропользования осуществляется на основании различных нормативных документов. В первом случае – в виде лицензии на геологическое изучение недр или добычу полезных ископаемых, а во втором – в виде соглашения (договора), в соответствие с которым Российская Федерация предоставляет инвестору на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку и добычу минерального сырья на участке недр указанном в соглашении (ст. 2, пункт 1, Закона “О соглашении о разделе продукции”). Далее – в соответствии с этим же законом: “ Право пользования участками недр на условиях раздела продукции предоставляется инвестору на основании соглашения ” (ст. 4, пункт 1), однако при этом “ лицензия на пользование участком недр, которая удостоверяет право пользования участком недр, указанным в соглашении, выдается инвестору органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации и федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным подразделением ” (ст. 4, пункт 2). Отсюда следует, что при оформлении лицензии указанными органами на пользование недрами в соответствии с “Положением о порядке лицензирования пользования недрами” они должны будут руководствоваться условиями, перечисленными в пункте 8, в том числе и указаниями о правах на геологическую информацию, получаемую в процессе пользования недрами (8 абзац), в то же время согласно пункту 11.8 этого Положения предусмотрено: “ После принятия заявки на участие в конкурсе предприятию – заявителю предоставляется пакет геологической информации по интересующему участку недр. Пакет должен содержать необходимый объем геологической, горно-технической, технологической и иной информации для проведения предприятием – заявителем технико-экономических расчетов показателей ведения работ ”. Обращает на себя внимание, что в данном пункте не указано на каких условиях предоставляется весьма значительный объем геологической информации, которая на правах собственности принадлежит государству и использование ее должно соответствовать российскому законодательству.
Из вышеприведенного следует, что при составлении соглашения (договора) о разделе продукции в соответствии с Законом РФ “О соглашении о разделе продукции” должно быть записано, что право на геологическую информацию, получаемую в процессе работ инвестором, принадлежит на праве собственности государству (ст. 11, пункт 2), а в лицензии лицензиар в соответствии с Законом РФ “О недрах” (ст. 27, абзац 2) должен записать, что она на праве собственности принадлежит недропользователю. Налицо противоречия, закрепленные законодательным путем.
Как разрешить это противоречие?
Согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации информация является вещью и как имущество объектом гражданских прав (ст. 128); она должна на правах собственности принадлежать определенному физическому или юридическому лицу. Поскольку геологическая информация связана с недрами как объективно существующем материальным объектом, имеющим большое социально-экономическое значение для общества, то необходимо рассматривать правовые отношения ее использования с точки зрения ее значимости, так как без документированной геологической информации определить количество и качество минерально-сырьевых, энергетических, водных и иных ресурсов недр невозможно, а следовательно и оценить насколько обеспечена “ основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории России ”, предусмотренного Конституцией Российской Федерации. Из этого следует вывод, что документированная геологическая информация о недрах должна принадлежать всему народу Российской Федерации, а не отдельным недропользователям, которые получили ее за свой счет, как это записано в статье 27, Закона РФ “О недрах”.
Национальное достояние любых видов и форм охраняется государством, но для этого оно должно быть его собственностью. В связи с этим, документированная геологическая информация, на основании которой определяются природные ресурсы недр как основа жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, на праве собственности также должна принадлежать государству, независимо за счет каких средств и кем она получена. Это позволит рационально ее использовать как для удовлетворения текущих потребностей страны в природных ресурсах, так и для обеспечения в них подрастающего поколения, которые не должны зависеть от “ условий ее использования, в том числе в коммерческих целях, определяемых недропользователем ” как это указано в действующем Законе РФ “О недрах” (статья 27, абзац 3).
Поскольку документированная геологическая информация является основой определения количества и качества природных ресурсов, то право владения и использования ею должно осуществляться на основе договора (лицензии) с указанием объемов передаваемых прав (ограничение сроков использования, запрещение передачи третьим лицам и т.д.), что позволит сохранить документированную геологическую информацию для исследователей и последующих поколений и сделать ее действительно национальным достоянием. Это, к сожалению, пока не реализуется.
Конституция Российской Федерации допускает различные формы собственности на Землю и природные ресурсы (статья 9), что позволяет распространить действия этой законодательной нормы и на геологическую информацию о недрах.
Геологическая информация о недрах как и любая иная государственная собственность может находиться в частной и иной собственности на основании законодательных актов Российской Федерации, в которых должен быть прописан механизм передачи ее в частные руки. Такой механизм уже имеется на информационные объекты творческой деятельности, право на которые определено в Гражданском Кодексе Российской Федерации (ГК РФ)следующим образом: “ В случаях и в порядке установленных настоящим Кодексом и другими законами, признается исключительное право (интеллектуальная собственность) гражданина и юридического лица на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации юридического лица, индивидуализации продукции, выполняемых работ или услуг (фирменное наименование, товарный знак, знак обслуживания и т.п.) ” (статья 138, ГК РФ). Поскольку информационные геологические материалы создаются в результате интеллектуальной деятельности – геологические отчеты, карты, разрезы, подсчетные планы, ТЭО и т.д., которые по международной и отечественной классификации являются объектами авторского права, а, следовательно, и объектами исключительных прав, то при наличии соответствующего юридического оформления, четко прописанного в российском законодательстве, эти объекты могут находиться как в государственной, так и в частной собственности юридических или физических лиц. Это положение касается только объектов интеллектуальной собственности, на которые имеются исключительное право конкретных субъектов правоотношений, и никаких иных.
Кроме того, по нашему мнению, можно допускать передачу геологической информации в частную собственность на основании исключительной лицензии по небольшим локальным участкам недр, не оказывающих существенного влияния на оценку минерально-сырьевого потенциала района или региона, на условиях ограничивающих пределы ее использования (передача третьим лицам, продажа за рубеж и т.д.). Таким образом, на наш взгляд, можно обеспечить выполнение конституционных положений без ущерба для национального информационного достояния о недрах России.
Возможно, в новом законе “О недрах” будут приняты другие решения по этому вопросу – покажет время, однако исходя из вышеизложенного можно заявить, что геологическая информация о недрах должна принадлежать на правах собственности Российской Федерации как гаранту сохранения национального достояния независимо от источников ее образования за исключением объектов интеллектуальной собственности, которые при наличии юридического основания, могут быть в государственной, частной или иных формах собственности.
Следует констатировать, что это пока не реализуется. Одной из причин этого можно считать тот факт, что Правительство Российской Федерации приняло постановление от 25 января 2002 года № 57 “О плате за геологическую информацию о недрах” без указания порядка ее взимания как это предписано в статье 43-1 закона РФ “О недрах”, что и вызвало неоднозначную трактовку принятого решения. Кроме того оно решило, что оплачивать геологическую информацию следует по себестоимости, что не соответствует условиям рыночной экономики.
Результаты интеллектуальной деятельности в сфере недропользования и право собственности.
При геологическом изучении и использовании природных ресурсов недр широко развита интеллектуальная деятельность не только профессионалов, но и рядовых специалистов, занятых в этой сфере. Результаты их творческого руда позволяют обеспечивать экономические и социальные условия для развития общества за счет использования выявленных и разведанных ими минерально-сырьевых, энергетических, водных и других природных ресурсах недр, а также обоснования рационального взаимодействия человека и окружающей среды.
Результаты интеллектуальной деятельности представляют собой особые ценности для общества и государства в целом и могут быть выражены как в материально-вещественной форме – в виде научно-технической продукции (НТПр), так и в нематериальной форме – в виде права на объекты интеллектуальной собственности (ОИС). Этот вид еще называют неосязаемой формой, так как он представлен исключительным правом ее создателей на результаты творческого труда.
Взаимоотношения государства, заказчиков, творческих коллективов и отдельных личностей при создании и использовании интеллектуальных ценностей носят достаточно сложный характер, но их главной особенностью является – обеспечение свободы творчества и правовой охраны результатов законодательным путем (статья 44 Конституции Российской Федерации).
Вот как устанавливает Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ) правоотношения и объекты права в области интеллектуальной деятельности: “ В случаях и в порядке, установленных настоящим Кодексом и другими законами, признается исключительное право (интеллектуальная собственность) гражданина или юридического лица на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации юридического лица, индивидуализации продукции, выполняемых работ и услуг (фирменное наименование, товарный знак, знак обслуживания и т.п.). Использование результатов интеллектуальной деятельности и средств индивидуализации, которые являются объектами исключительных прав, может осуществляться третьими лицами только с согласия правообладателя ” (статья 138).
Обратимся снова к ГК РФ, статья 128 которого гласит: “К объектам гражданских прав относятся вещи, включая деньги, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, работы и услуги, информация, результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них (интеллектуальная собственность, нематериальные блага)”. Как видно, имуществом могут быть как сами результаты интеллектуальной деятельности, так и исключительные права на них (интеллектуальная собственность).
Как следует из определения интеллектуальной собственности, приведенного в статье 128 ГК РФ, исключительным правом на результаты интеллектуальной деятельности обладают физические или юридические лица, творческим трудом которых они были созданы, и как интеллектуальные ценности, ставшие предметом права. Физическими лицами являются автор (авторы), творческим трудом которых были созданы объекты интеллектуальной собственности. Именно эти лица обладают определенными правомочиями по отношению к созданному им объекту творческой деятельности, а также при взаимоотношениях с другими лицами в обществе.
Кроме физических лиц субъектами права могут быть и юридические лица, когда носителями прав и обязанностей являются союзы людей и учреждения. Это могут быть: государство, отдельные фирмы, компании и корпорации, научно-исследовательские и геологоразведочные организации, общественные объединения и т.д., создаваемые для удовлетворения общественных потребностей или же для осуществления коллективных целей группы частных лиц.
Поскольку результаты творческой деятельности в основном представляются в информационной форме, то право собственности на них определяется нормами закона РФ “Об информации, информатизации и защите информации”, а именно:
пункт 2. Физические и юридические лица являются собственниками тех документов, массивов документов, которые созданы за счет их средств, приобретены ими на законных основаниях, получены в порядке дарения или наследования.
пункт 3. Российская Федерация и субъекты Российской Федерации являются собственниками информационных ресурсов, создаваемых, приобретаемых, накапливаемых за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, а также полученных путем иных установленных законом способов.
пункт 5. Информационные ресурсы, являющиеся собственностью организаций, включаются в состав их имущества в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.
Информационные ресурсы, являющиеся собственностью государства, находятся в ведении органов государственной власти и организаций в соответствии с их компетенцией, подлежат учету и защите в составе государственного имущества.
Приведенные положения закона имеют исключительно важное значение для определения правомочий субъектов, фигурирующих в сфере недропользования.
Правомочность заказчиков и работодателей определяется нормами действующих законов, а также положениями ряда подзаконных актов – постановлений Правительства Российской Федерации и решений органов федеральной исполнительной власти.
К результатам научно-технической деятельности отнесены: научно-техническая продукция (НТПр) и объекты интеллектуальной собственности (ОИС), имеющие различные формы и содержание, а также условия правовой охраны, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Таким образом, государственная собственность, представленная результатами интеллектуальной деятельности, для определения и оформления правомочий пользующихся субъектов нуждается в принятии на правительственном уровне соответствующего постановления.
Государственный фонд недр – содержание и право пользования.
В действующем законе “О недрах” указано, что “ Государственный фонд недр составляют используемые участки, представляющие собой геометризованные блоки недр, и неиспользуемые части недр в пределах территории Российской Федерации и ее континентального шельфа.
Владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории Российской Федерации в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов Российской Федерации осуществляются совместно Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации ” (статья 2). Как видно, в состав государственного фонда недр законом включены только участки недр как имущество, принадлежащее на правах собственности государству, и совершенно отсутствует геологическая информация о недрах и содержащиеся в них природные ресурсы, а также объекты интеллектуальной собственности, полученные за счет средстве федерального бюджета, права на которые также принадлежат Российской Федерации. Это свидетельствует о несовершенстве действующего закона “О недрах”, который не учитывает фактическое наличие указанных видов государственной собственности, которые и должны составлять государственный фонд недр.
Рассмотрим, как и в каких пределах, указанные нормативные акты определяют полномочия собственника в отношении федерального имущества и передают их федеральным органам государственной власти в сфере геологического изучения и использования недр.
Анализ законодательных актов Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации показал следующее:
1) Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 1-2 действующего закона “О недрах”).
2) Владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории Российской Федерации в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов Российской Федерации осуществляется совместно Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации (статья 2 действующего закона “О недрах”).
Поскольку право владения, пользования и распоряжения являются правомочиями собственника, то Правительство Российской Федерации на основании вышеизложенных законодательных положений своим постановлением от 17 июня 2004 года № 293 передало свои полномочия собственника федерального имущества в области недр Федеральному агентству по недропользованию МПР России со всеми вытекающими из этого правомочиями.
3) В статье 3 действующего закона “О недрах” указано, что в компетенцию органов государственной власти Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования входит: “ Создание и ведение единой системы федерального и территориальных фондов геологической информации о недрах, распоряжение информацией, полученной за счет государственных средств ”.
Таким образом, можно констатировать, что полномочия собственника на недра, участки недр, природные ресурсы недр и геологическую информацию о недрах законодательными актами Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации переданы Федеральному агентству по недропользованию – как государственному органу исполнительной власти Российской Федерации. Что касается объектов интеллектуальной собственности, принадлежащих на правах собственности Российской Федерации, и несомненно являющихся составной частью государственного фонда недр, то необходимо чтобы правомочия на них были прописаны в новой редакции закона “О недрах”.
Предлагаемые пути решения вопросов о содержании государственного фонда недр и эффективности управления государственной собственностью недр являются, по нашему мнению, наиболее оптимальными в сложившихся условиях несовершенства законодательной базы Российской Федерации.
Нами затронуты только отдельные нерешенные вопросы использования государственной собственности недр Российской Федерации, которых несомненно значительно больше.
Автор выражает надежду, что у читателей – специалистов в области геологического изучения и использования недр, а также правоведов, появятся и другие предложения по повышению эффективности управления государственной собственностью за счет более полной реализации правомочий собственника – прав владения, пользования и распоряжения в условиях рыночной экономики.
Главный научный сотрудник Государственного научного центра,
ВНИИгеосистем, доктор геолого-минералогических наук,
профессор, академик РАЕН