избирательное право как конституционно правовой институт
Избирательное право: конституционно-правовой институт или самостоятельная отрасль права
Батракова Виктория Дмитриевна,
ФГКОУ ВО Омская академия МВД России, г. Омск
В настоящее время проводится активная дискуссия по проблеме определения избирательного права: как конституционно-правового института или как самостоятельной отрасли права.
Рассматривая избирательное право как конституционно-правовой институт, важно остановиться на том, что институт права, в целом, представляет собой упорядоченную совокупность юридических норм, регулирующих определенный вид (группу) общественных отношений и характеризуется следующими признаками [4, с. 103]:
Вопросом отнесения в качестве конституционно-правового института избирательного права занимались такие авторы как А.А. Вешнякова и В.И. Лысенко. Их мнения сходятся на том, что избирательное право представляет собой самостоятельную систему правовых норм, содержащихся в Конституции РФ, законодательных и иных нормативных правовых актах, которые регулируют общественные отношения, деятельность субъектов избирательного процесса, устанавливают их права и обязанности в сфере осуществления народовластия при проведении свободных выборов в органы государственной власти и представительные (или выборные) органы местного самоуправления, избираемые непосредственно гражданами Российской Федерации [1, с. 22].
На основании этого, можно сказать, что избирательное право можно рассмотреть как институт конституционного права, т.к. оно есть составная часть избирательной системы. Они находятся в органическом единстве, исключающем их отнесение к различным правовым институтам конституционного права, в противном случае одно без другого лишается смысла. Между избирательной системой и избирательным правом существует неразрывная связь, не позволяющая их ни противопоставлять, ни отождествлять [3, с. 12].
Но не утихают и споры о том, что избирательное право отделено от конституционного права, но наряду с ним, а также уголовным, административным правом выступает в системе российского права как самостоятельная отрасль публичного права.
Под отраслью права, как мы знаем, понимается совокупность норм права, регулирующих качественно однородную группу общественных отношений. Она характеризуется рядом признаков [4, с. 105]:
Мы также знаем, что формой выражения отрасли права является кодифицированный акт – кодекс. Так, соответственно, каждой отрасли права присущ свой кодекс, к примеру, отрасль уголовного права – Уголовный кодекс РФ, отрасль административного права – Кодекс об административных правонарушениях РФ.
Таким образом, перенося это к теме нашего вопроса, и определяя избирательное право как отрасль права, нам сложно сказать о наличии кодекса, мы можем лишь указать на наличие ФЗ №67-ФЗ от 12.06.2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Но, однако, если сравнить его с действующим УК РФ (ФЗ №63-ФЗ от 13.06.1996 г.) [5] или КоАП РФ (ФЗ №195-ФЗ от 30.12.2001 г.) [2], то можно выделить существенные различия в несовпадении структуры нормативно-правовых актов. Это выражается в том, что нормы УК РФ, КоАП РФ, в отличии от ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав…» предусматривают наличие гипотез, диспозиций и санкций. Последние являются более важной составляющей, поскольку предусматривают меры государственного воздействия за несоблюдение установленных правил.
Для решения этой проблемы, и как следствие, отнесение избирательного права к самостоятельной отрасли публичного права, необходимо пересмотреть структуру и содержание действующего ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав…», на основании чего предлагается закрепить следующую форму нормативно-правового акта и его наименование, как «Избирательный кодекс Российской Федерации».
Отдельная глава должна отражать в себе санкции за несоблюдение установленных норм, таким образом возникает вопрос, кто будет разрешать данные споры.
В связи с этим следует предусмотреть отнесение ряда норм под уголовную, другие – дисциплинарные, третьи – административные ответственность, исходя из чего возникает необходимость внесения редакций в действующие УК РФ, КоАП РФ и др.
Вопрос определения принадлежности избирательного права сохраняет свою нерешенность. С одной стороны, мы рассмотрели избирательное право как конституционно-правовой институт, а с другой как самостоятельную отрасль права.
Анализируя действующее законодательство, статьи и мнения различных авторов, мы приходим к выводу, что ряд вопросов остается не решенным, из одной проблемы начинает появляться новая, что заключается в круговорот проблем избирательного права и смежного законодательства.
В заключении хочется отметить, что необходимо учесть множество аспектов данной проблемы, мнений различных авторов, чтобы можно было смело и точно отнести избирательное право к институту конституционного права или, более кардинально, выделить в качестве самостоятельной отрасли права.
Референдум и выборы в Российской Федерации
Понятие избирательной системы и избирательного права
Под избирательной системой в Российской Федерации понимается важнейший элемент механизма осуществления народного суверенитета, обеспечивающий преемственность и воспроизводство государственной власти и местного самоуправления демократическими технологиями и процедурами, представляющий собой порядок выборов Президента РФ, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, порядок выборов в иные федеральные государственные органы, предусмотренные Конституцией РФ и избираемые непосредственно гражданами Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, порядок, используемый при выборах в органы государственной власти субъектов Федерации, а также при выборах в органы местного самоуправления, проводимых в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации.
Для раскрытия содержания избирательного права и механизма его применения необходимо прежде всего отметить, что выборы представляют собой растянутую во времени избирательную кампанию, совокупность этапов избирательных действий и процедур, регламентированных законодательными и иными нормативными правовыми актами.
Принципы проведения выборов в Российской Федерации
Часть 2 ст. 32 Конституции РФ гарантирует гражданам активное и пассивное избирательные права и свободное волеизъявление на референдуме. Граждане участвуют в выборах добровольно, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Всеобщность означает, что любой гражданин Российской Федерации, достигший 18 лет, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям имеет право избирать кандидатов в представительные органы и органы местного самоуправления. Право быть избранным может ограничиваться дополнительными условиями: возрастным цензом и цензом оседлости.
Равенство означает, что избиратели участвуют в выборах на равных основаниях: каждый избиратель имеет один голос и голос одного избирателя равен голосу другого.
Прямое избирательное право означает, что избиратель голосует на выборах за или против кандидатов непосредственно.
Голосование на выборах является тайным, т.е. исключающим возможность какого-либо контроля за волеизъявлением избирателя.
Участие в выборах граждан Российской Федерации является добровольным: никто не вправе оказывать на них воздействие с целью принудить к участию или неучастию в выборах, а также на их свободное волеизъявление.
Финансирование выборов является комбинированным: за счет государства и средств избирательного объединения или кандидата, также допустимы добровольные пожертвования физических и юридических лиц.
Ограничение всеобщности выборов сформулировано в ч. 3 ст. 32 Конституции РФ. Не имеют права избирать и быть избранными только граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
Взрослый человек может быть признан полностью недееспособным только судом, если вследствие душевной болезни или слабоумия он не может понимать значения своих действий или руководить ими. В этом случае над ним устанавливается опека и сделки от его имени совершает опекун. После выздоровления или значительного улучшения здоровья гражданин признается дееспособным также по решению суда и установленная опека над ним отменяется. Ограничение прав и свобод лиц, страдающих психическими расстройствами, в том числе и избирательных прав, только на основании психиатрического диагноза, фактов нахождения под диспансерным наблюдением в психиатрическом стационаре либо в психоневрологическом учреждении для социального обеспечения или специального обучения не допускается. Должностные лица, виновные в подобных нарушениях, несут установленную законом ответственность. Такой порядок установлен ст. 5 Закона РФ от 2 июля 1992 г. N 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании».
Из ч. 3 ст. 32 Конституции РФ вытекает, что граждане, подвергающиеся любым формам уголовного преследования, но не находящиеся в местах лишения свободы по приговору суда, вступившего в законную силу, имеют право избирать и быть избранными.
Часть 2 ст. 19 Конституции РФ гарантирует равенство прав граждан независимо от места жительства. Это относится ко всем без исключения правам, в том числе и к избирательным.
Конституция РФ не определяет, когда выборы должны быть признаны состоявшимися в зависимости от явки избирателей. Это не предмет конституционного права, ибо признание выборов несостоявшимися по причине недостаточной явки избирателей всегда является нарушением избирательных прав тех граждан, которые приняли участие в выборах. Это вопрос политической целесообразности и легитимности органов народного представительства. Например, выборы Президента РФ считаются состоявшимися, если в голосовании приняло участие не менее половины внесенных в списки избирателей. При этом победителем становится кандидат, который набрал более половины голосов от числа избирателей, принявших участие в голосовании.
Регистрация (учет) избирателей, составление списков избирателей, образование избирательных округов и избирательных участков
Списки избирателей необходимы для того, чтобы идентифицировать личность избирателя при его явке на избирательный участок, обеспечить его избирательные права, допустив к участию в процедуре голосования, а также для защиты его прав от посягательств со стороны других граждан.
Обязательная регистрация означает, что государство само заботится о регистрации всех обладающих избирательным правом граждан.
В ст. 16 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» говорится, что регистрации (учету) подлежат все граждане Российской Федерации, обладающие активным избирательным правом, правом на участие в референдуме. Основанием для регистрации (учета) избирателей, участников референдума является факт постоянного или преимущественного проживания гражданина Российской Федерации на соответствующей территории, который устанавливается органами регистрационного учета населения в соответствии с федеральным законом, регулирующим порядок реализации права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации.
Если избиратель проживает за границей, основанием для его регистрации (учета) как избирателя, участника референдума является факт его постоянного проживания на территории иностранного государства или пребывания в длительных заграничных командировках, устанавливаемый дипломатическими представительствами, консульскими учреждениями Российской Федерации.
По результатам регистрации (учета) избирателей, участников референдума глава муниципального образования или уполномоченное лицо заполняет регистр сведений о зарегистрированных избирателях, участниках референдума и устанавливает общую численность избирателей, участников референдума, зарегистрированных на соответствующей территории.
Каков порядок составления списков избирателей, участников референдума? По общему правилу при проведении выборов, референдума в целях реализации прав избирателей, участников референдума, ознакомления избирателей, участников референдума с данными о себе, а также в целях проведения голосования соответствующими избирательными комиссиями, комиссиями референдума составляются списки избирателей, участников референдума на основании сведений, полученных с использованием государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума.
Порядок составления списков избирателей, участников референдума устанавливается Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований.
В списки избирателей, участников референдума на избирательных участках, участках референдума включаются граждане Российской Федерации, обладающие на день проведения голосования активным избирательным правом, правом на участие в референдуме.
Список избирателей, участников референдума составляется соответствующей избирательной комиссией, комиссией референдума, в том числе с использованием государственной автоматизированной информационной системы, отдельно по каждому избирательному участку, участку референдума на основании сведений, представляемых по установленной форме уполномоченными на то органами или должностным лицом местного самоуправления, командиром воинской части.
Гражданин Российской Федерации, обладающий активным избирательным правом, находящийся в день голосования на выборах в федеральные органы государственной власти, референдуме Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации и не имевший возможности получить открепительное удостоверение или проголосовать досрочно, включается соответствующей участковой избирательной комиссией, комиссией референдума в список избирателей, участников референдума при его явке в день голосования в помещение участковой избирательной комиссии, комиссии референдума для голосования.
Гражданин Российской Федерации включается в список избирателей только на одном избирательном участке, участке референдума.
Для проведения выборов образуются одномандатные и (или) многомандатные избирательные округа либо определяется единый избирательный округ; для проведения референдума определяется округ референдума.
Новая схема одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов может определяться не позднее чем за 80 дней до истечения срока, на который была утверждена прежняя схема. Соответствующий законодательный (представительный) орган государственной власти, представительный орган муниципального образования утверждают новую схему избирательных округов не позднее чем за 20 дней до истечения срока, на который была утверждена прежняя схема.
Для проведения голосования и подсчета голосов избирателей, участников референдума образуются избирательные участки, участки референдума. По общему правилу избирательные участки, участки референдума образуются главой муниципального образования по согласованию с избирательными комиссиями сроком на пять лет с учетом местных и иных условий, исходя из необходимости создания максимальных удобств для избирателей, участников референдума.
Выдвижение, регистрация и статус кандидатов
Граждане Российской Федерации, обладающие пассивным избирательным правом, могут быть выдвинуты кандидатами непосредственно либо в составе списка кандидатов.
Непосредственное выдвижение кандидатов может быть осуществлено путем самовыдвижения, выдвижения избирательным объединением.
Кандидат не может быть выдвинут на одних и тех же выборах по нескольким избирательным округам. Данное правило не применяется при выдвижении кандидата одним и тем же избирательным объединением одновременно на одних и тех же выборах по одномандатному (или многомандатному) избирательному округу и в составе списка кандидатов.
Самовыдвижение кандидатов производится путем уведомления об этом избирательных комиссий, в которых будет осуществляться регистрация кандидатов, с последующим сбором подписей в поддержку самовыдвижения кандидатов, за исключением случая, предусмотренного законодательством.
Федеральным законом может быть предусмотрено, что для поддержки самовыдвижения кандидата необходимо также создать группу избирателей с определенным числом участников.
Выдвижение кандидатов, списков кандидатов политическими партиями осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ «О политических партиях». Выдвижение кандидатов иными общественными объединениями осуществляется на съездах (конференциях, собраниях) указанных общественных объединений, их региональных или местных отделений тайным голосованием, а также с соблюдением иных требований, предъявляемых федеральным законом к выдвижению кандидатов для политических партий.
Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять функции в сфере регистрации общественных объединений и политических партий, а также его территориальные органы составляют список политических партий, иных общественных объединений, имеющих право в соответствии с Федеральным законом «О политических партиях» и федеральным избирательным законодательством принимать участие в выборах в качестве избирательных объединений, по состоянию на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов и не позднее чем через три дня со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов публикуют указанный список в государственных или муниципальных периодических печатных изданиях и размещают его в сети Интернет, а также в этот же срок направляют указанный список в избирательную комиссию, организующую выборы. На выборах в федеральные органы государственной власти в указанный список включаются политические партии, имеющие право в соответствии с Федеральным законом «О политических партиях» принимать участие в выборах. На выборах в органы государственной власти субъектов Федерации в указанный список включаются политические партии, их соответствующие региональные отделения, имеющие право в соответствии с Федеральным законом «О политических партиях» принимать участие в выборах. На выборах в органы местного самоуправления в указанный список включаются политические партии, их соответствующие региональные отделения и иные структурные подразделения, имеющие право в соответствии с Федеральным законом «О политических партиях» принимать участие в выборах, а также иные общественные объединения, которые отвечают установленным законом требованиям, и их соответствующие структурные подразделения.
Список кандидатов, выдвинутый избирательным объединением, представляется в избирательную комиссию, организующую выборы, вместе с документами, указанными в законе. Одновременно со списком кандидатов в указанную избирательную комиссию представляется официально заверенный постоянно действующим руководящим органом политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения список граждан, включенных в соответствующий список кандидатов и являющихся членами данной политической партии. Если в соответствии с Федеральным законом «О политических партиях» в список кандидатов включены кандидатуры, предложенные общественным объединением, не являющимся политической партией или его структурным подразделением, в указанную избирательную комиссию представляются также нотариально удостоверенная копия соглашения, предусмотренного п. 1.1 ст. 26 Федерального закона «О политических партиях», и список граждан, включенных на основании этого соглашения в список кандидатов. Законом может быть предусмотрено, что вместе со списком кандидатов избирательное объединение представляет и иные документы, связанные с выдвижением списка кандидатов. Избирательная комиссия в трехдневный срок заверяет список кандидатов, выдвинутый избирательным объединением. Федеральным законом может быть установлен иной срок для заверения списка кандидатов. Законом могут быть предусмотрены основания для отказа в заверении списка кандидатов.
После представления списка кандидатов в избирательную комиссию его состав и порядок размещения в нем кандидатов не могут быть изменены, за исключением изменений, вызванных выбытием (в том числе исключением) кандидатов. Законом может быть предусмотрено, что избирательное объединение с согласия кандидата, выдвинутого этим избирательным объединением по одномандатному (многомандатному) избирательному округу, вправе изменить избирательный округ, по которому этот кандидат первоначально был выдвинут.
Не менее половины депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации либо в одной из его палат распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов. Законом субъекта Федерации может предусматриваться необходимый для допуска к такому распределению депутатских мандатов минимальный процент голосов избирателей, полученных списком кандидатов, который не может быть более 7% от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании. При этом минимальный процент голосов избирателей должен устанавливаться с таким расчетом, чтобы к распределению депутатских мандатов было допущено не менее двух списков кандидатов, получивших в совокупности более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании.
В поддержку выдвижения кандидатов, списков кандидатов, инициативы проведения референдума могут собираться подписи избирателей, участников референдума в порядке, который определяется законом.
Количество подписей, которое необходимо для регистрации кандидатов, списков кандидатов, устанавливается законом и не может превышать:
Количество подписей, которое необходимо собрать в поддержку инициативы проведения референдума:
Так, например, 29 ноября 2010 г. были приняты поправки к Федеральному закону от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (Федеральный закон от 29 ноября 2010 г. N 325-ФЗ «О внесении изменения в статью 36 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»). В п. 20 ст. 36 «Выдвижение и регистрация федеральных списков кандидатов» было внесено изменение. В старой редакции Закона говорилось: «В общефедеральную часть федерального списка кандидатов может быть включено не более трех кандидатов». В новой редакции было установлено, что в общефедеральную часть федерального списка кандидатов может быть включено не более 10 кандидатов. С принятием нового Федерального закона от 22 февраля 2014 г. N 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» указанное правило осталось неизменным: «В общефедеральную часть федерального списка кандидатов может быть включено не более десяти кандидатов» (п. 9 ст. 39). За каждой поправкой стоят довольно существенные изменения, влияющие на результаты голосования.
В случае отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов повторное выдвижение кандидата, списка кандидатов на тех же выборах возможно с соблюдением установленных законом порядка и сроков их выдвижения.
Все кандидаты обладают равными правами и несут равные обязанности, за исключением случаев, прямо установленных законодательством.
От имени кандидатов вправе выступать исключительно их уполномоченные представители по финансовым вопросам, доверенные лица, а в случае выдвижения кандидата в составе списка кандидатов также уполномоченные представители, доверенные лица избирательного объединения, выдвинувшего этот список.
Зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной или муниципальной службе либо работающие в организациях, осуществляющих выпуск средств массовой информации, на время их участия в выборах освобождаются от выполнения должностных или служебных обязанностей и представляют в избирательную комиссию заверенные копии соответствующих приказов (распоряжений) не позднее, чем через пять дней со дня регистрации. Законом субъекта Федерации может быть установлено, что на выборах в представительные органы муниципальных образований при определенном числе избирателей в избирательном округе (но не более 5 000 избирателей) зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной службе, на время их участия в выборах могут не освобождаться от выполнения должностных или служебных обязанностей.
Администрация организации, командир воинской части, руководитель органа внутренних дел Российской Федерации, в которых работает, служит, проходит альтернативную гражданскую службу, военные сборы, учится кандидат, со дня регистрации кандидата до дня официального опубликования результатов выборов обязаны по заявлению, рапорту зарегистрированного кандидата освободить его от работы, исполнения служебных обязанностей, учебных занятий в любой день и на любое время в течение этого срока.
Во время проведения выборов зарегистрированный кандидат не может быть по инициативе администрации (работодателя) уволен с работы, со службы, отчислен из образовательного учреждения или без его согласия переведен на другую работу, а также направлен в командировку, призван на военную службу, на военные сборы или направлен на альтернативную гражданскую службу. Время участия зарегистрированного кандидата в выборах засчитывается в общий трудовой стаж по той специальности, по которой он работал до регистрации в качестве кандидата.
Предвыборная агитация
Действующий Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определяет предвыборную агитацию следующим образом: это «деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них)» (ст. 2).
Тем самым создается возможность недопустимо широкого усмотрения правоприменителя при квалификации информационной деятельности представителей организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, как нарушающей установленный для них подп. «ж» п. 7 ст. 48 данного Федерального закона запрет проводить предвыборную агитацию. Это также несовместимо с юридическим равенством, ограничивает свободу массовой информации и право граждан на получение информации, необходимой для формирования свободного волеизъявления на выборах.
Исходя из назначения, смысла и природы института предвыборной агитации, таковой следует признать лишь деятельность, имеющую целью побудить или побуждающую избирателей к голосованию за тех или иных кандидатов (списки кандидатов) или против них. Обоснованность такого понимания предвыборной агитации, в частности, подтверждается и тем, что согласно избирательному законодательству процесс предвыборной агитации начинается не с момента объявления выборов, а лишь после регистрации кандидатов, списков кандидатов.
Избирательное законодательство установило формы и виды (жанры) предвыборной агитации. Агитация при проведении выборов и референдумов может проводиться в следующих трех формах: через средства массовой информации (СМИ); путем организации массовых публичных мероприятий; путем выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов. Этот перечень, однако, не является исчерпывающим, агитация может проводиться и в иных установленных законодательством формах.
Согласно избирательному законодательству предвыборную агитацию могут вести как широкий круг организаций, так и граждане Российской Федерации. Их принято называть субъектами агитационной деятельности. При этом организации и лица, занимающиеся предвыборной агитацией, имеют разный объем прав и их организационных гарантий. В этой связи можно и нужно различать две категории: общие и специальные субъекты агитационной деятельности. К общим субъектам агитационной деятельности следует отнести всех граждан Российской Федерации, обладающих избирательными правами, и их объединения: политические партии, движения, различные общественные объединения. К специальным же субъектам относится сравнительно узкий круг лиц и организаций, которые непосредственно связаны с избирательной кампанией и находятся в тесных правоотношениях с избирательными комиссиями: кандидаты в депутаты, кандидаты на выборную должность, избирательные объединения, избирательные блоки, инициативные группы избирателей, их доверенные лица и уполномоченные представители.
Предоставляя гражданам, их объединениям право свободно и беспрепятственно вести агитацию в установленных законом формах как за, так и против соискателей депутатских мандатов и выборных должностей в органах исполнительной власти, местного самоуправления, законодатель выделил категорию организаций и лиц, которым запрещена или ограничена агитационная деятельность. Например, при проведении выборов и референдума не могут вести агитацию члены избирательных комиссий, комиссий референдума с правом решающего голоса, государственные органы, органы местного самоуправления, благотворительные организации, религиозные объединения, а также лица, замещающие государственные и муниципальные должности, военнослужащие при исполнении ими своих должностных или служебных обязанностей, представители организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, и представители редакций сетевых изданий при осуществлении ими профессиональной деятельности (ч. 7 ст. 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» называет в числе организаций, которым запрещено вести агитацию, также воинские части, военные учреждения и организации.
Действующий Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» очерчивает круг СМИ, которые обязаны обеспечить равные возможности для проведения предвыборной агитации зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, блокам, инициативным группам по проведению референдума и, в частности, предоставить им для этих целей бесплатное эфирное время, печатную площадь на равных условиях. К ним отнесены СМИ, учредителями (соучредителями) которых являются государственные или муниципальные органы, организации, учреждения либо которые финансируются полностью или частично за счет средств соответствующего бюджета (федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации, местного бюджета) или средств органов местного самоуправления, а также СМИ, которые имеют льготы по уплате налогов и обязательных платежей по сравнению с другими СМИ. Конкретный перечень теле-, радиокомпаний и периодических печатных изданий, обязанных предоставлять эфирное время и печатную площадь под агитационные материалы, публикуется соответственно Центральной избирательной комиссией РФ, избирательной комиссией субъекта Федерации, муниципальной избирательной комиссией по представлению соответствующих исполнительных органов государственной власти, вырабатывающих государственную политику в области СМИ (Федеральной службы России по телевидению и радиовещанию, Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям и их территориальных органов), в срок, определенный соответствующим избирательным
Значительная часть предвыборной агитации осуществляется в форме проведения публичных массовых мероприятий. Закон обязывает государственные органы, органы местного самоуправления оказывать содействие зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам, группам избирателей, инициативным группам по проведению референдума в организации массовых мероприятий: собраний и встреч с гражданами, публичных дебатов и дискуссий, митингов, демонстраций и шествий. Они же обязаны обеспечивать безопасность при проведении массовых предвыборных мероприятий.
В последние годы законодательством расширены требования к выходным данным агитационных печатных материалов. Теперь они должны содержать не только сведения об организациях и лицах, ответственных за их выпуск, но и наименования и адреса организаций (фамилии, имена, отчества и адреса мест жительства лиц), изготовивших печатные материалы, наименование организации (фамилию, имя, отчество лица), заказавшей изготовление данных печатных материалов, а также информацию об их тираже и дате их выпуска. Распространение агитационных материалов, не содержащих указанную информацию, запрещается.
Порядок голосования, подсчета голосов избирателей, установление результатов выборов и их опубликование
В случае если голосование проводится за списки кандидатов, в избирательном бюллетене размещаются в порядке, определяемом жеребьевкой, наименование избирательных объединений, избирательных блоков, а также фамилии, имена, отчества кандидатов из списка и символика политических партий. Справа от сведений о каждом зарегистрированном кандидате, политической партии или под указанными сведениями помещается пустой квадрат. С 1991 по 2006 г. отечественная избирательная модель предусматривала возможность голосовать «против всех» на выборах всех уровней (так называемое «протестное голосование»). В бюллетенях в конце перечня кандидатов, наименований избирательных объединений, избирательных блоков или политических партий помещалась строка «Против всех кандидатов» или «Против всех списков кандидатов» с расположенным справа от нее пустым квадратом.
Графа «против всех» была отменена в соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом от 12 июля 2006 г. N 107-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены формы голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)». В 2014 г. было внесено изменение, согласно которому на выборах в органы местного самоуправления граждане Российской Федерации могут голосовать против всех кандидатов (против всех списков кандидатов) непосредственно (Федеральный закон от 4 июня 2014 г. N 146-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).
Текст бюллетеня должен быть размещен только на одной его стороне и не может содержать никакой другой информации, кроме указанной выше, за исключением краткой памятки о порядке заполнения бюллетеня избирателем.
Заполненные избирательные бюллетени опускаются избирателями в опечатанные ящики для голосования.
Участковая избирательная комиссия обязана строго следовать указанным правилам голосования. Член участковой избирательной комиссии немедленно отстраняется от участия в ее работе, а наблюдатель, иные лица удаляются из помещения для голосования, если они пытаются воспрепятствовать работе избирательной комиссии либо осуществлению гражданином Российской Федерации своих избирательных прав, а также нарушить тайну голосования. Решение об этом принимается участковой избирательной комиссией. При этом комиссия вправе обратиться в соответствующие органы с представлением о привлечении отстраненного члена участковой избирательной комиссии, а также удаленного наблюдателя и иных лиц к ответственности, предусмотренной федеральными законами.
Для реализации конституционных избирательных прав граждан федеральный законодатель предусмотрел возможность досрочного голосования избирателей, голосование вне помещения избирательного участка, голосование по открепительным удостоверениям. Все эти формы голосования применяются только в том случае, если избиратель по уважительным причинам не может прибыть в помещение избирательного участка, где он включен в список избирателей, в день голосования. Рассмотрим каждую из них в отдельности.
Подсчет голосов избирателей начинается сразу после окончания времени голосования и проводится без перерыва до установления итогов голосования, причем ведется открыто и гласно членами участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса в присутствии наблюдателей, соответствующих представителей кандидатов, политических партий, средств массовой информации. После окончания времени голосования члены участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса подсчитывают, погашают неиспользованные бюллетени, затем оглашают и заносят число неиспользованных бюллетеней, а также бюллетеней, испорченных избирателями при проведении голосования, в соответствующую строку протокола участковой избирательной комиссии об итогах голосования и в увеличенную форму протокола об итогах голосования, находящуюся в помещении для голосования и доступную для визуального контроля со стороны наблюдателей.
Протокол об итогах голосования заполняется в трех экземплярах и подписывается всеми присутствующими членами участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса. Протокол является действительным, если он подписан большинством от установленного числа членов избирательной комиссии с правом решающего голоса. Если кто-то из членов комиссии при подписании отсутствует, в протоколе делается об этом запись с указанием причины отсутствия. Не допускаются заполнение протокола карандашом и внесение в него каких-либо изменений. Все числа в соответствующие строки протокола участковой избирательной комиссии заносятся цифрами и прописью.
На основании данных протоколов об итогах голосования после предварительной проверки правильности их составления вышестоящая избирательная комиссия путем суммирования содержащихся в них данных устанавливает итоги голосования на соответствующей территории, в округе, субъекте Федерации, в Российской Федерации. Суммирование данных, содержащихся в протоколах нижестоящих избирательных комиссий, осуществляют непосредственно члены вышестоящих избирательных комиссий с правом решающего голоса.
Выборы признаются соответствующими избирательными комиссиями несостоявшимися в случаях, когда:
Важно, что приведенный выше перечень носит закрытый характер. Это означает, что законом не могут устанавливаться дополнительные основания признания выборов несостоявшимися.
По общему правилу общие данные о результатах выборов по избирательному округу, результатах референдума предоставляются в средства массовой информации в течение одних суток после определения результатов выборов, референдума. Официальное опубликование результатов выборов, а также данных о количестве голосов избирателей, полученных каждым из кандидатов (списков кандидатов), голосов, поданных против всех кандидатов (списков кандидатов), голосов участников референдума, поданных по позициям «Да» и «Нет» («За» и «Против»), осуществляется в порядке и сроки, которые устанавливаются законом, но не позднее чем через один месяц со дня голосования.
Официальное опубликование (обнародование) полных данных о результатах выборов в федеральные органы государственной власти, референдума Российской Федерации осуществляется в течение трех месяцев со дня голосования. Официальное опубликование (обнародование) полных данных о результатах выборов в органы государственной власти субъекта Федерации, органы местного самоуправления, референдума субъекта Федерации, местного референдума осуществляется в течение двух месяцев со дня голосования. В течение трех месяцев со дня официального опубликования (обнародования) полных данных о результатах выборов в органы государственной власти, референдума Российской Федерации, референдума субъекта Федерации данные, которые содержатся в протоколах всех комиссий об итогах голосования и о результатах выборов, референдума, размещаются в сети Интернет.
При подготовке и проведении выборов, референдума, а также для осуществления иных полномочий комиссий по обеспечению избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации используется только Государственная автоматизированная система (ГАС) «Выборы». Порядок использования ГАС «Выборы» определяется Центральной избирательной комиссией РФ в соответствии с Федеральным законом от 10 января 2003 г. N 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы».
Финансирование выборов. Ответственность за нарушение избирательных прав граждан
Расходы, связанные с проведением референдума Российской Федерации, осуществляются за счет средств, выделенных на эти цели из федерального бюджета.
Кандидаты обязаны формировать собственные избирательные фонды для финансирования своей избирательной кампании. За счет средств этих фондов должны осуществляться все связанные с выборами расходы кандидата в период после письменного уведомления соответствующей избирательной комиссии об их выдвижении (самовыдвижении) до представления документов для их регистрации этой избирательной комиссией.
Исключение из этого правила допускается на муниципальном уровне, если число избирателей в избирательном округе не превышает 5000 и финансирование кандидатом своей избирательной кампании не производится.
Источниками финансирования избирательной кампании могут выступать:
Законодательством устанавливаются предельные размеры перечисляемых в избирательные фонды собственных средств кандидата, избирательного объединения или блока, средств, выделяемых кандидату выдвинувшим его избирательным объединением или блоком, и добровольных пожертвований физических и юридических лиц, а также предельные размеры расходования средств избирательных фондов. Соответствующая избирательная комиссия до дня выборов обязана периодически публиковать сведения о размерах и источниках создания избирательных фондов на основании сведений, представляемых кандидатом, избирательным объединением или блоком. Они не позднее чем через 30 дней по окончании выборов обязаны представить в соответствующую избирательную комиссию отчет о размерах и всех источниках создания своих избирательных фондов, а также обо всех произведенных затратах, а избирательная комиссия обязана передать копию этого отчета средствам массовой информации для опубликования не позднее трех дней со дня их поступления.
Все денежные средства, образующие избирательный фонд, перечисляются на специальный счет в банке, который открывается кандидатом, политической партией с разрешения соответствующей избирательной комиссии, после регистрации кандидата (списка кандидатов).
При проведении выборов в федеральные органы государственной власти порядок открытия и ведения счетов, учета, отчетности и перечисления денежных средств, выделенных из федерального бюджета Центральной избирательной комиссии РФ, другим комиссиям на подготовку и проведение выборов, устанавливается Центральной избирательной комиссией РФ по согласованию с Центральным банком РФ. Порядок открытия и ведения счетов, учета, отчетности и перечисления денежных средств, выделенных из бюджета субъекта Федерации, местного бюджета избирательной комиссии субъекта Федерации, другим комиссиям на подготовку и проведение выборов в органы государственной власти субъекта Федерации, в органы местного самоуправления, референдума субъекта Федерации, местного референдума, эксплуатацию и развитие средств автоматизации, обучение организаторов выборов и избирателей и обеспечение деятельности комиссий, устанавливается избирательной комиссией субъекта Федерации по согласованию с территориальным учреждением Центрального банка РФ в субъекте Федерации. Денежные средства перечисляются на счета, открываемые комиссиям в учреждениях Центрального банка РФ (а если в пределах населенного пункта, в котором расположена избирательная комиссия, их нет, то в филиалах Сбербанка России).
Право распоряжения средствами избирательных фондов принадлежит создавшим их кандидатам, политическим партиям, участвующим в выборах.
Остатки денежных средств на счетах после завершения выборов перечисляются пропорционально вложенным средствам на счета организаций и лицам, осуществившим перечисления и пожертвования.
В настоящее время в Российской Федерации за нарушение законодательства о выборах и референдумах установлена:
2) уголовная ответственность (ст. ст. 141, 141.1, 142 и 142.1 Уголовного кодекса РФ от 13 июля 1996 г. N 63-ФЗ) за совершение следующих преступлений:
Конституционно-правовые основы модификации избирательной системы Российской Федерации
Из буквального толкования норм Конституции РФ следует, что, декларируя в целом право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32), Основной Закон конкретизирует принципы избирательного права только применительно к выборам Президента РФ. Согласно ч. 1 ст. 81 Конституции РФ Президент РФ избирается гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Однако Конституция РФ не содержит формулировок, четко определяющих принципы избирательного права, на которых должны быть основаны выборы депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации и органов власти на местах. Этот вопрос отдан на усмотрение законодателя.
Более того, необходимо учитывать, что принцип «всеобщности» избирательного права на практике является достаточно условным.
Во-первых, сама Конституция РФ устанавливает ограничения для реализации активного и пассивного избирательного права для ряда категорий населения: «не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда» (ч. 3 ст. 32), а также возрастные и иные цензы пассивного избирательного права для кандидатов на пост Президента РФ и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
Во-вторых, в процессе развития избирательного законодательства Российской Федерации законами установлены различные цензы пассивного избирательного права, как на федеральном, так и на региональном уровне.
Для многих выборных должностей существует ценз оседлости, который предполагает наличие установленного законом срока проживания гражданина на определенной территории. Например, Президентом РФ может стать гражданин, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет (ст. 81 Конституции РФ). На региональном уровне существуют многочисленные версии ценза оседлости, которые связаны как с обязательным сроком проживания, так и с требованиями к самому проживанию (преимущественное, постоянное, непрерывное проживание).
В ряде субъектов Федерации, где наряду с русским языком в качестве государственного закреплен язык титульной национальности, неоднократно предпринимались попытки установления языкового ценза для пассивного избирательного права (например, в Адыгее, Башкортостане, Марий Эл и др.).
Эта практика была оспорена в Конституционном Суде РФ, который в своем Постановлении от 27 апреля 1998 г. N 12-П указал следующее: «Конституция Российской Федерации (статья 68, часть 2) закрепляет право республик устанавливать свои государственные языки, которые употребляются в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик наряду с государственным языком Российской Федерации, что обусловлено государственной целостностью Российской Федерации, единством системы государственной власти, особенностями федеративного устройства Российской Федерации и служит интересам сохранения двуязычия (многоязычия) их многонациональных народов. Из этого, однако, не вытекает ни обязанность республик устанавливать государственные языки, ни необходимость специальных требований к знанию этих языков в качестве условия приобретения пассивного избирательного права, в том числе при выборах главы государства».
Существуют также иные цензы: ценз судимости (гражданам, имеющим не снятую или не погашенную в установленном порядке судимость, запрещено занимать выборные должности), образовательный ценз (требование наличия у кандидата на выборную должность высшего образования), ценз предыдущего избрания (запрет на многократное избрание одного и того же лица на выборную должность). Например, п. 3 ст. 81 Конституции РФ установил, что «одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков подряд».
Таким образом, формально существуют широкие конституционно-правовые возможности модификации порядка формирования выборных органов (особенно на уровне регионов и местного самоуправления) путем введения различных дополнительных цензов пассивного и активного избирательного права, не противоречащих Конституции РФ.
Например, на уровне местного самоуправления, особенно на территориях со смешанным национальным составом, можно использовать принципы пропорционального представительства граждан. Таким образом, могут быть созданы условия, когда инструментом решения проблем национальной политики будет не федеральное министерство, а институт национально-культурной автономии, реализуемый на уровне местного самоуправления.
Другим возможным вариантом эффективной реализации целей и задач, стоящих перед конкретными местными органами, может стать использование принципа представительства от профессиональных сообществ.