В Конституционном праве зарубежных стран традиционно используются несколько понятий, характеризующих с разных сторон форму государства. Это форма правления, форма государственного (территориально-политического) устройства, форма государственного (политического) режима. Новые тенденции конституционного развития свидетельствуют о том, что форма государства как целостное явление становится предметом регулирования основных законов.
В теории государства и права используются различные классификации форм государства в зарубежных странах, в частности выделяются демократические государственные формы и формы авторитарные. Применяются так же более дробные членения: феодально-теократическая, буржуазно-авторитарная, буржуазно-демократическая, социалистическая, революционно- демократическая и другие государственные формы.
Форма государства- это совокупность внешних признаков государства, определяемых его содержанием.
2. Формы правления в зарубежных странах.
Форма правления есть наиболее внешнее выражение содержания государства, определяемое структурой и правовым положением высших органов государственной власти.
По традиции принято различать две основные формы правления: монархия и республика. Более детальная классификация создается в их рамках (дуалистическая монархия, президентская республика и др.).
Республика представляет собой такую форму правления, при которой все высшие органы государственной власти либо избираются, либо формируются общенациональным представительным учреждением.
Особое распространение получила первая из этих форм. В Африке до 90-х годов совсем не было парламентарных республик, нет их и Латинской Америке.
3. Формы территориально-политического устройства государства.
Территория государства всегда определенным образом организована, разделена на части административного или политического значения, в которых проживает население, с целью управления им. Соответствующие главы конституций иногда так и называются: «Об организации государства».
Федерация (от латинского слова «федераре», что означает «объединять», «укреплять союзом») сложное (союзное) государство, состоящее из государственных образований, обладающих юридической и определенной политической самостоятельностью.
В настоящее время среди зарубежных стран существует 24 федеральных государства : 6 в Европе, 4 в Азии, 7 в Америке, 4 в Африке, 3 в
Причины разнообразия форм государства многочисленны. Главнейшими из них можно назвать следующие:
Формы правления
Форма правления есть наиболее внешнее выражение содержания государства, определяемое структурой и правовым положением высших органов государственной власти.
Существующие в настоящее время формы правления в большей степени говорят об исторической традиции, чем о сущностных характеристиках самого государства. Определяющие качественные особенности современного государства, такие как демократизм или реакционность, централизация или децентрализация и некоторые другие, не находятся в прямой зависимости от формы правления. Тем не менее форма правления существенна, так как она налагает определенный отпечаток на структуру государственного аппарата и существующие между его отдельными звеньями взаимоотношения.
Монархия представляет собой такую форму правления, при которой верховная государственная власть юридически принадлежит одному лицу, занимающему свою должность в установленном порядке престолонаследия. В Непале монарх по Конституции страны считался живым воплощением индуистского бога Вишну. По решению парламента Непала, изменившего 30 мая 2008 г. Конституцию, существовавшая 239 лет монархия была ликвидирована.
Историческим предшественником современной монархии является монархия абсолютная, сформировавшаяся как политическое учреждение в поздний период Средневековья. Для абсолютной монархии (самодержавия) характерно отсутствие каких-либо представительных учреждений, сосредоточение всей государственной власти в руках монарха.
В тех странах, где буржуазная революция осуществлялась сравнительно мирным путем, заканчивалась компромиссом между дворянством и буржуазией, абсолютная монархия эволюционировала в монархию конституционную.
Дуалистическая монархия сохраняется в настоящее время в Марокко. После революционных выступлений в ряде арабских стран в 2011 г. и под давлением общественности внутри страны в систему дуалистической монархии в Марокко вносятся существенные изменения. В результате всеобщего референдума, состоявшегося 1 июля 2011 г., был одобрен проект новой конституции, согласно которому полномочия монарха ограничиваются, премьер-министр обладает правом роспуска Парламента, судебная власть становится независимой от исполнительной и законодательной ветвей власти. Монарх, по проекту новой конституции, будет назначать премьер-министром представителя победившей на парламентских выборах партии. Он лишается права в одностороннем порядке распускать Парламент. Сделать это король сможет только после консультаций с Конституционным судом, половина судей которого назначается им же.
Парламентарная монархия в настоящее время существует в целом ряде развитых стран, в экономике которых не сохранилось сколько-нибудь существенных пережитков феодализма (Великобритании, Бельгии, Дании, Швеции, Нидерландах, Норвегии, Канаде, Японии, Австралии, Новой Зеландии и др.).
В парламентарной монархии монарх обычно лишен каких-либо дискреционных полномочий. Все исходящие от него акты приобретают юридическую силу только в том случае, если они контрасигнуются соответствующим министром. Без министерской скрепы ни один акт монарха не имеет юридической силы.
В отличие от дуалистической монархии в парламентарной монархии центральное место в системе государственных органов занимает правительство, которое не только осуществляет полномочия и прерогативы монарха, но и направляет всю деятельность парламента.
Наиболее типичным примером парламентарной монархии является современная Великобритания. Полномочия британского монарха не подвергались значительным юридическим ограничениям, однако в силу действующих конституционных соглашений, нигде не зафиксированных, но неукоснительно соблюдающихся, Корона практически лишена каких-либо дискреционных полномочий. Все юридические акты, исходящие от монарха, нуждаются в министерской скрепе, причем ответственность за них несет только правительство, что находит свое выражение в известной формуле: «Корона не может поступить неправильно».
В силу английской неписаной Конституции все полномочия по осуществлению исполнительной власти принадлежат монарху, однако на практике роль его в подавляющем большинстве случаев носит чисто номинальный характер. «Правительство Ее Величества» формируется парламентским путем и сохраняет свои полномочия только до тех пор, пока оно опирается на большинство в Палате общин. На должность премьер-министра монарх назначает лидера победившей на выборах партии. Состав Кабинета определяется премьер-министром. Все полномочия короля в отношении Парламента (роспуск Парламента, назначение лордов, тронная речь) осуществляются только по предложению Кабинета. Вся нормотворческая деятельность монарха осуществляется также по воле Кабинета.
В Японии введение парламентарной монархии вместо дуалистической было оформлено Конституцией 1947 г. По сравнению с откровенно реакционной Конституцией 1889 г. новый Основной закон Японии явился значительным шагом вперед на пути демократизации политической системы страны. Это нашло свое выражение прежде всего в том, что полномочия императора были не только резко сокращены, но и низведены до чисто номинального уровня. Об этом недвусмысленно говорится в ст. 4 Конституции: «Император осуществляет только такие действия, относящиеся к делам государства, которые предусмотрены настоящей Конституцией, и не наделен полномочиями, связанными с осуществлением государственной власти».
Весьма примечательно, что Конституция 1947 г. лишила императора такого традиционного полномочия главы государства, как право вето. Это демократическое положение зафиксировано в ст. 59 Конституции, постановившей, что законопроект становится законом после принятия его обеими палатами парламента.
Император не принимает реального участия в формировании правительства. Согласно действующему законодательству премьер-министр выдвигается резолюцией парламента из числа его членов и чисто символически назначается императором.
Японская конституция, таким образом, сохранив монархическую форму правления, превратила императора в чисто символическую фигуру, наделенную лишь церемониальными полномочиями, которые жестко ограничены самим Основным законом. Он лишен каких-либо «спящих» прерогатив или подразумеваемых полномочий, что характерно для таких старых монархий, как Великобритания, Швеция, Норвегия, и некоторых других.
Монархическая форма правления существует во многих странах. Однако распространены монархии по континентам далеко не равномерно. В Европе насчитывается 10 монархий: Бельгия, Великобритания, Дания, Испания, Лихтенштейн, Люксембург, Монако, Нидерланды, Норвегия, Швеция.
В современных развитых странах монархия является большей частью слабым политическим учреждением, не играющим существенной роли в осуществлении государственного руководства обществом. Встает вопрос: почему же государственная власть сохраняет монархию всеми доступными ей средствами? Вряд ли можно допустить, что это делается единственно из уважения к национальной исторической традиции. Анализ политической практики современных монархических государств показывает, что монархия сохраняется как резервный политический институт, который может быть использован в условиях политических кризисов.
Республика представляет собой такую форму правления, при которой все высшие органы государственной власти либо избираются, либо формируются общенациональным представительным учреждением.
Президентская республика представляет собой форму правления, которая прежде всего характеризуется соединением в руках президента полномочий главы государства и главы правительства. Формальной отличительной особенностью президентской республики является отсутствие должности премьер-министра.
Президентская республика теоретически строится по принципу жесткого разделения властей. Это означает, что в конституционном законодательстве соответствующих стран проводится строгое разграничение компетенции между высшими органами законодательной, исполнительной и судебной власти. Соответствующие высшие органы государства не только структурно обособлены, но и обладают значительной самостоятельностью по отношению друг к другу.
Наряду с объединением полномочий главы государства и главы правительства в руках президента президентская республика отличается следующими характерными особенностями: внепарламентский метод избрания президента; внепарламентский метод формирования правительства и отсутствие института парламентской ответственности; отсутствие у президента права роспуска парламента.
Президентская республика создает весьма благоприятные юридические предпосылки для сосредоточения в руках президента гигантских полномочий в сфере исполнительной власти. В свою очередь, отсутствие у президента права роспуска парламента лишает правительство возможности применять в отношении общенационального представительного учреждения угрозу досрочных выборов, что является обычной практикой в парламентарных странах. Таким образом, в президентской республике при условии соблюдения конституционной законности правительство более стабильно, а парламент обладает большими реальными полномочиями, чем в тех странах, где формально провозглашена парламентарная система.
Исторически президентская республика впервые была введена в Соединенных Штатах Америки на основе Конституции 1787 г. Система высших органов государственной власти США строится на основе принципа сдержек и противовесов, согласно которому Президент, Конгресс и Верховный суд наделяются такими полномочиями, которые позволяют им воздействовать друг на друга.
Конгресс является носителем законодательной власти, но его деятельность поставлена в зависимость от Президента, который не только представляет собой важнейший источник законодательной инициативы, но и определяет судьбы многих законопроектов, используя право вето, для преодоления которого требуется квалифицированное большинство обеих палат Конгресса. В то же время Конгресс имеет возможность изменять и даже отклонять законопредложения Президента и осуществлять контроль над деятельностью федерального исполнительного аппарата государственной власти. Хотя члены Кабинета и главы других общенациональных исполнительных ведомств не являются членами Конгресса, они могут вызываться и подвергаться допросу в комитетах Конгресса, наделенных значительными ревизионными, контрольными и расследовательскими полномочиями.
Североамериканская форма правления послужила образцом для многих стран и наибольшее распространение получила в государствах Латинской Америки. Одним из типичных примеров президентских республик является Бразилия.
Согласно Конституции Бразилии 1988 г. главой государства и главой правительства является Президент, избираемый внепарламентским путем посредством прямых выборов. Президент возглавляет правительство, которое им назначается, и состоит из федеральных министров, не являющихся членами Национального конгресса. Правительство Бразилии не несет политической ответственности перед Конгрессом. Хотя Президент лишен права роспуска Парламента, он обладает законодательной инициативой и правом вето, которое может быть преодолено квалифицированным большинством обеих палат. Что касается полномочий Национального конгресса, то они примерно те же, что и у Конгресса США.
В отдельных странах президентская республика при сохранении существенных признаков может подвергаться значительным изменениям. Так, во многих президентских республиках (Мексике, Бразилии, Боливии, Гватемале, Гондурасе, Колумбии, Венесуэле, Доминиканской Республике, Панаме и некоторых других) президент избирается посредством прямых выборов. В ряде президентских республик сохранились либо были восстановлены некоторые черты парламентской формы правления. В Чили, например, отдельные акты президента контрасигнуются министрами; Конституция Венесуэлы предусматривает ограниченную возможность вынесения вотума недоверия отдельным министрам; Конституция Перу учреждает должность председателя Совета министров.
Президентская республика представляет собой весьма гибкую и легко приспосабливающуюся к различным условиям форму правления (эта форма правления получила достаточно широкое распространение в государствах, освободившихся от колониальной зависимости). Однако не следует абсолютизировать оценку тех либо иных политико-правовых форм без учета их конкретного политического содержания. При фактической оценке президентской республики следует иметь в виду особенности политического режима в этой стране.
Парламентарная республика характеризуется провозглашением принципа верховенства парламента, перед которым правительство несет политическую ответственность за свою деятельность. Формальной отличительной особенностью парламентарной республики является наличие должности премьер-министра.
Глава государства в парламентарной республике, как правило, избирается парламентским путем, т.е. либо парламентом, либо особой коллегией, создаваемой на основе парламента. Президент парламентарной республики формально наделяется значительными полномочиями, но на практике не оказывает почти никакого влияния на осуществление государственной власти. Любое действие президента, включая роспуск парламента и наложение вето, может быть осуществлено только с согласия правительства. Исходящие от президента нормативные акты приобретают юридическую силу только после контрасигнации их соответствующим министром, который и несет за них ответственность.
Для парламентарной республики в значительно большей степени, чем для президентской, характерен разрыв между юридическим и фактическим положением всех высших органов государственной власти: провозглашается верховенство парламента, но фактически он работает под жестким контролем правительства; устанавливается ответственность правительства за свою деятельность перед парламентом, но фактически парламент почти всегда может быть распущен правительством, утратившим его доверие; президент наделяется обширными полномочиями, но осуществляются они не им, а правительством.
Все акты Президента нуждаются в контрасигнатуре министра, который несет за них ответственность. Конституция особо оговаривает (ст. 89), что все акты, имеющие силу закона, скрепляются также подписью председателя Совета министров.
Конституция предоставляет Президенту право участия в формировании итальянского правительства. Председатель Совета министров, а по его предложению министры, назначаются Президентом и до вступления в должность приносят ему присягу. Эта процедура не может быть истолкована буквально, так как любое решение Президента, касающееся кандидатуры премьер-министра, детерминировано партийным составом Парламента, не говоря уже о том, что при назначении министров последнее слово остается за главой правительства. Итальянское правительство формируется парламентским путем. Особенностью Итальянской парламентарной Республики является то, что правительство несет политическую ответственность за свою деятельность не перед нижней палатой Парламента, как это обычно бывает, а перед обеими палатами.
Еще больший разрыв между юридическим и фактическим положением высших органов государственной власти наблюдается в Индии, где установление республиканской формы правления было оформлено Конституцией 1950 г. (с августа 1947 г., т.е. с момента завоевания независимости и вплоть до вступления в силу Конституции, Индия была доминионом и, следовательно, имела монархическую форму правления).
Главой Индийской парламентарной Республики является Президент, который избирается особой избирательной коллегией, состоящей из выборных членов обеих палат центрального Парламента и выборных членов законодательных собраний штатов. Избираемый парламентским путем Президент наделяется Конституцией весьма широкими полномочиями. Ему не только предоставляются традиционные права главы государства, но он также является носителем исполнительной власти и формально рассматривается как составная часть Парламента. В сфере законодательной Президенту принадлежат следующие полномочия: он созывает Парламент на сессии, прерывает работу Парламента и имеет право роспуска нижней палаты; он имеет право обращаться к Парламенту с посланиями. Президенту предоставлено право назначать 12 членов в Совет штатов и двух англо-индийцев в Народную палату. Существенным дополнением к обычным правам главы парламентарной республики является право Президента давать рекомендации по поводу внесения в Парламент некоторых категорий законопроектов и отсутствие института контрасигнатуры в отношении указного права Президента.
Смешанные формы правления. В практике государственного строительства современных стран иногда встречаются такие формы правления, которые не укладываются в принятую в науке конституционного права классификацию. Речь идет о смешанных формах правления, в которых сочетаются различные элементы, порой крайне противоречивые. Так, существуют формы правления, которые сочетают в себе элементы монархии и республики.
Форма правления Федерации Малайзия представляет собой сочетание монархии и республики, но республиканский элемент несуществен.
Существуют и такие формы правления, которые сочетают в себе элементы парламентарной и президентской республик. Типичным примером смешанной республиканской формы правления является V Республика Франции. В настоящее время смешанными полупрезидентскими республиками обычно называют Финляндию и Португалию. Функционирующие в основном как парламентарные республики Исландия и Ирландия имеют отдельные элементы, характерные для президентской республики.
Конституция Франции 1958 г., сохранив некоторые внешние атрибуты парламентаризма, фактически оформила установление режима личной власти. Центральной фигурой в системе высших органов государственной власти стал Президент. Первоначально он избирался особой коллегией, состоявшей из 81512 выборщиков, из числа которых на долю Парламента приходилось менее 1% голосов. В 1962 г. были введены прямые выборы Президента.
Президент V Республики наделяется не только полномочиями, свойственными главе парламентарной республики, но и правами президента президентской республики. Более того, Президент V Республики, располагая правом роспуска парламента, обладает большей фактической властью, чем глава президентской республики.
Особенности форм правления большей части развивающихся стран определяются целым рядом причин, главнейшей из которых является крайне отрицательное отношение к традиционным парламентарным институтам. Наиболее широкое распространение получила среди этих государств, особенно в Тропической Африке, такая форма правления, как президентская республика.
В этих странах президент, совмещая в своих руках полномочия главы государства и главы правительства, имеет более широкие возможности воздействия на исполнительную и судебную власть. Это дало основание некоторым ученым называть их суперпрезидентскими республиками.
Почти во всех африканских президентских республиках президент избирается посредством прямых выборов. Подобная система избрания ставит президента в независимое положение по отношению к парламенту. В подавляющем большинстве африканских президентских республик президент является источником законодательной инициативы и обладает правом вето, которое, как правило, преодолевается квалифицированным большинством голосов. В ряде стран президент пользуется правом роспуска парламента, что совершенно несвойственно традиционным президентским республикам.
Президенты африканских республик обладают обширным указным правом (т.е. правом издавать указы, ордонансы и т.д.); в некоторых странах президенты могут законодательствовать непосредственно, минуя парламент.
Правовое положение правительства в африканских президентских республиках свидетельствует об отходе от традиционных парламентарных систем. Это находит свое выражение в сочетании элементов парламентарной и президентской республики. Далеко не везде введен институт несовместимости министерского портфеля с депутатским мандатом.
Специфической чертой африканской разновидности президентских республик является полное или частичное введение института ответственности правительства за свою деятельность перед парламентом.
Формы государственного устройства
При анализе политической системы государства важное значение имеет форма государственного (территориального) устройства, под которой обычно понимают национально-территориальную организацию государства, а также взаимоотношения центральных и региональных органов.
Форма государственного устройства в определенной стране зависит от целого ряда социальных, исторических, национальных, географических и иных условий. Именно эти условия определяют специфику конкретной формы государственного устройства, которая никогда не может быть результатом случайного стечения обстоятельств, но всегда детерминирована.
Унитарная форма государственного устройства является преобладающей. К числу унитарных государств относятся Великобритания, Франция, Италия, Греция, Испания, Португалия, Нидерланды, Швеция, Норвегия, Финляндия, подавляющее большинство стран Латинской Америки и Африки, Камбоджа, Лаос, Таиланд, Япония и ряд других стран.
Для стран с унитарной формой государственного устройства (такие государства называются простыми или слитными) характерно наличие следующих основных признаков:
1. Единая конституция, нормы которой применяются на всей территории страны без каких-либо изъятий или ограничений.
2. Единая система высших органов государственной власти (глава государства, правительство, парламент), юрисдикция которых распространяется на территорию всей страны. Функциональная, предметная и территориальная компетенция высших органов государственной власти и подчиненной им центральной администрации ни юридически, ни фактически не ограничена полномочиями каких-либо региональных органов.
3. Единое гражданство. Население унитарного государства имеет единую политическую принадлежность. Никакие административно-территориальные единицы собственного гражданства иметь не могут.
4. Единая система права. Органы власти на местах обязаны применять в соответствующих административно-территориальных единицах нормативные акты, принимаемые центральными органами государственной власти. Их собственная нормоустанавливающая деятельность носит сугубо подчиненный характер.
5. Единая судебная система, которая осуществляет правосудие на всей территории страны, руководствуясь едиными нормами материального и процессуального права. Судебные органы, создаваемые в административно-территориальных единицах, представляют собой звенья единой централизованной судебной системы.
6. Территория унитарного государства подразделяется на административно-территориальные единицы, которые не могут обладать политической самостоятельностью. Создаваемые в этих административно-территориальных единицах местные органы управления в той либо иной степени подчинены центральным органам государственной власти. Их правовой статус определяется правовыми нормами единой общегосударственной системы права.
Таким образом, унитаризм предполагает бюрократическую централизацию всего государственного аппарата. Придя на смену феодальной раздробленности и партикуляризму, унитаризм исторически был прогрессивным явлением, он вызывался потребностями единого рынка, удобствами осуществления государственной власти и не ставился в связь с национально-этнической или расовой структурой населения.
Присущая унитарным государствам централизация может проявляться в разных формах и в разной степени. В некоторых административно-территориальных единицах муниципальные органы вообще отсутствуют, они управляются назначаемыми агентами центральной власти. В других странах местные выборные органы самоуправления создаются, но они поставлены под прямой (Турция, Япония) или косвенный (Великобритания, Новая Зеландия) контроль центральной администрации. Различия в степени и формах контроля над местными органами самоуправления со стороны центральной администрации дают определенные основания для деления унитарных государств на централизованные (Турция, Япония) и децентрализованные (Великобритания, Новая Зеландия).
Федерация представляет собой сложное (союзное) государство, состоящее из государственных образований, обладающих юридической и определенной политической самостоятельностью. Составляющие федеративное государство государственные образования (штаты, земли, провинции, кантоны) являются субъектами федерации и имеют свое собственное административно-территориальное деление. Федеративная форма государственного устройства обладает следующими характерными признаками, отличающими ее от унитаризма:
Государственные образования, составляющие федерацию, не являются государствами в собственном смысле слова, ибо они не обладают суверенитетом, под которым следует понимать свойство государственной власти быть независимой в сфере как внутренних, так и внешних отношений. Имеющаяся в западной литературе тенденция рассматривать субъекты федерации как суверенные государства не согласуется с действительностью. Субъекты федерации юридически лишены права самостоятельного участия в международных отношениях. Хотя конституции некоторых государств (Швейцарии, Германии) допускают, что субъекты федерации при определенных условиях могут заключать договоры с иностранными государствами, эти полномочия оговорены либо необходимостью получения согласия федерального правительства (Германия), либо крайне узкой сферой его применения (Швейцария). В настоящее время канадский Квебек и австрийские земли вступают в международные отношения только в сфере культуры; около 20 штатов США имеют свои представительства в зарубежных странах, но с согласия федеральных органов.
В случае нарушения союзной конституции или союзного законодательства центральная власть имеет право применять принудительные меры по отношению к субъекту федерации. Так, федеративные государства Латинской Америки (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика) закрепляют институт интервенции: при чрезвычайных обстоятельствах президент, привлекая армию, может распустить любые органы субъекта федерации и назначить на их место своих представителей. Такие права центральной власти по отношению к субъекту федерации могут быть закреплены в Конституции (Индия, Аргентина, Венесуэла и др.), но и в тех случаях, когда подобных норм в конституции нет, центральная власть имеет возможность силой принудить субъект федерации к повиновению.
2. Субъект федерации, как правило, наделяется учредительной властью, т.е. ему предоставляется право принятия собственной конституции. Следует сразу же оговориться: некоторые федерации не наделяют субъекты учредительной властью. Например, из 26 штатов Индии только штат Джамму и Кашмир имеет собственную конституцию. Ни провинции Канады, ни штаты Венесуэлы своих конституций не имеют.
Наделение субъектов федерации учредительной властью обычно закрепляется в соответствующих положениях союзной конституции. Однако федеративные конституции устанавливают принцип субординации, согласно которому конституции субъектов федерации должны соответствовать союзным конституциям. Так, ст. 28 (1) Основного закона ФРГ гласит: «Конституционный строй земель должен соответствовать основным принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе настоящего Основного закона». Не менее категорическое предписание содержится в ст. 49 Федеральной конституции Швейцарской конфедерации: «Федеральное право обладает приматом по отношению к кантональному праву, если последнее ему противоречит».
3. Субъекты федерации наделяются в пределах установленной для них компетенции правом издания законодательных актов. Эти акты, которые действуют только на территории субъекта федерации, должны соответствовать союзному законодательству. Принцип приоритета общефедерального закона является всеобщим для всех без исключения федераций. Соответствующие нормы содержатся в конституциях. Так, ст. 31 Основного закона ФРГ постановляет: «Федеральное право имеет преимущество перед правом земель». Более детально это положение регулируется в ст. 251 Конституции Индии: «. если какое-либо положение закона, изданного легислатурой штата, противоречит какому-либо положению закона, изданного Парламентом. преимущественную силу имеет закон, изданный Парламентом, независимо от того, был ли он принят до или после издания закона легислатурой штата».
Следует иметь в виду также и то, что в пределах субъектов федерации действуют общесоюзные законы. Кроме того, федеральные законодательные органы могут, как правило, принимать законы специально для определенных членов федерации.
Высшей судебной инстанцией штата является верховный суд штата, состав которого либо избирается населением, либо назначается губернатором с согласия сената штата. Верховный суд штата занимается главным образом рассмотрением апелляций на решения нижестоящих судов. Подобно Верховному суду США, верховные суды отдельных штатов являются высшими органами конституционного надзора в пределах своей юрисдикции. Они не только могут фактически отменить любой закон штата под предлогом его несоответствия Конституции штата, но и ревизовать конституцию штата. Верховный суд штата может признать недействительным любой раздел конституции штата на том основании, что он противоречит федеральной конституции.
В крупных штатах создаются промежуточные апелляционные суды, наделенные апелляционной юрисдикцией в отношении решений общих судов первой инстанции. К последним относятся окружные суды штатов, рассматривающие дела по первой инстанции, в том числе с участием присяжных заседателей. В эти суды обжалуются решения низших судов ограниченной или специальной юрисдикции (мировые судьи, полицейские суды, муниципальные суды, суды по делам о семейных спорах, по делам о завещаниях и др.). В случае обжалования решения низшего суда дело пересматривается окружным судом заново в полном объеме.
5. Одним из формальных признаков федерации может быть наличие гражданства субъектов федерации: каждый гражданин считается гражданином союза и соответствующего государственного образования. Такая система закрепляется конституциями большинства федеративных государств; например, в США закрепляется разд. 2 ст. 4 и разд. 1 XIV поправки к Конституции. Соответствующие положения содержатся в Конституциях ФРГ, Швейцарии, Австрии. Конституции некоторых федераций (Индия, Малайзия и др.) признают только союзное гражданство.
Предоставление субъектам федерации права собственного гражданства является, по сути дела, обычной юридической фикцией, так как этот институт на практике никаких правовых последствий не порождает.
Принцип равного представительства на практике приводит к тому, что преобладающее влияние в верхних палатах получают малонаселенные субъекты федерации.
По методу формирования верхние палаты федеральных парламентов подразделяются на выборные (сенаты США, Мексики, Австралийского Союза) и назначаемые (Сенат Канады, Бундесрат ФРГ).
Все вышеперечисленные признаки федерации отличают ее как от унитарного государства, так и от конфедерации, которая не представляет собой формы государственного устройства, а является формой объединения суверенных государств.
При анализе федерализма одним из наиболее сложных вопросов является юридическое и фактическое разграничение компетенции между союзом и субъектами федерации. Речь идет об установлении общих принципов определения объема предметной компетенции как союза, так и субъектов федерации. Установление принципов разграничения компетенции имеет большое значение прежде всего потому, что от этого зависит юридическое положение государственного образования в союзе и характер тех отношений, которые складываются между союзом и членами федерации.
Согласно принципу «дуалистического федерализма»; конституция устанавливает сферу исключительной компетенции союза (дается перечень вопросов, по которым только союз может издавать законодательные акты). Все остальные вопросы, не содержащиеся в конституционном перечне (так называемая остаточная компетенция), представляют собой предметы ведения нормоустанавливающих органов субъектов федерации.
Впервые подобная система разграничения компетенции была осуществлена в США. Американская Конституция установила систему «дуалистического федерализма», в основу которого положено жесткое разграничение полномочий Союза и штатов. Раздел 8 ст. 1 содержит перечень предметов правового регулирования, относящихся к исключительной компетенции Союза. В него входят: регулирование междуштатной и внешней торговли; чеканка монеты; установление стандартов мер и весов; учреждение почтовых служб и почтовых дорог; выдача патентов и авторских свидетельств; установление признаков пиратства в открытом море и наказаний за его совершение; объявление войны; выдача каперских свидетельств и разрешений на репрессалии; набор и содержание армии; создание и содержание военно-морского флота; созыв милиции; ведение внешних сношений и управление территориальными владениями.
Все вопросы, не упомянутые в этом перечне, согласно поправке Х относятся к исключительному ведению штатов. Важнейшими из них стали следующие: проведение выборов; регулирование внутриштатной торговли; установление органов местного управления; поддержание здравоохранения, общественного порядка и публичной морали; изменение конституций штатов и их органов власти и управления; ратификация поправок к Конституции Соединенных Штатов Америки.
Эта схема дополняется принципом «подразумеваемых полномочий», который выводится из последнего абзаца разд. 3 ст. 1 Конституции. Суть его сводится к тому, что все вновь возникающие предметы правового регулирования относятся только к компетенции Союза.
Далее, из духа Конституции и практики ее применения выводятся еще четыре положения, корректирующие названную схему.
Во-первых, устанавливается сфера совпадающих полномочий. Относящиеся к ней вопросы входят в компетенцию как Союза, так и штатов. К их числу относятся: 1) принятие законов и их применение; 2) налогообложение; 3) расходование денег на поддержание «всеобщего народного благосостояния»; 4) займы; 5) установление и регулирование деятельности судебной системы; 6) регулирование порядка организации и деятельности банков и корпораций; 7) приобретение собственности для общественных целей.
Во-вторых, Конституция содержит предписания, запрещающие осуществление определенных действий как Союзу, так и штатам: обложение налогом экспортируемых товаров; жалование дворянских титулов; разрешение рабовладения.
В-третьих, Конституция запрещает Союзу: 1) вводить прямые налоги безотносительно к населению штатов; 2) устанавливать неодинаковые косвенные налоги; 3) предоставлять привилегии в области торговли одному штату в ущерб другому; 4) изменять границы штатов без их согласия; 5) ограничивать применение Билля о правах.
В-четвертых, штатам, в свою очередь, запрещается: 1) вступать в международные договоры; 2) чеканить монету; 3) содержать войска и военные корабли в мирное время; 4) принимать законы, нарушающие договорные обязательства; 5) облагать налогами импортируемые товары; 6) лишать граждан равной правовой защиты; 7) лишать граждан права голосовать на основании расы, цвета кожи, пола или неуплаты избирательного налога; 8) нарушать федеральную Конституцию и не исполнять федеральные законы.
Таким образом, мы видим, что юридически жесткая граница между союзной и штатной сферами компетенции даже с точки зрения буквы Конституции отнюдь не обладает абсолютной определенностью. На практике же она весьма подвижна, и фактические отношения между федерацией и штатами постоянно развиваются.
Дуалистический принцип разграничения компетенции между союзом и членами федерации применяется с определенными дополнениями и поправками в Швейцарии, Австралии, Мексике, Бразилии.
Согласно Конституции Австралии 1900 г. штаты обладают остаточной компетенцией, а власть Союза ограничена перечнем, содержащимся в ст. 51. Однако подразумеваемые полномочия, в отличие от США, сохраняются за штатами.
Принцип двух исключительных сфер компетенции применяется в тех странах, основной закон которых устанавливает перечень предметов ведения как законодательного органа союза, так и законодательных органов субъектов федерации. Однако этот принцип существенным образом искажается положением, согласно которому перечень вопросов, относящихся к исключительной компетенции членов федерации, считается окончательным, а исключительная компетенция союза может дополняться и расширяться за счет включения в соответствующий перечень новых пунктов. Совершенно естественно, что рассматриваемый принцип разграничения компетенции придает федерации значительно больший централизм, чем американский «дуалистический федерализм». Впервые принцип двух исключительных сфер компетенции был введен в Канаде согласно Акту о Британской Северной Америке 1867 г. Напуганные Гражданской войной в США, тогдашние канадские лидеры постарались создать сильное федеральное правительство и ограничить права провинций (этот принцип сохранен Конституцией Канады 1982 г.).
В некоторых федерациях (Германия, Австрия) устанавливаются две сферы компетенции: исключительная компетенция союза и сфера конкурирующей компетенции. Наиболее строго эта система проведена в Основном законе ФРГ.
Подобная система разграничения компетенции оставляет за союзом право в случае необходимости вообще парализовать законодательную деятельность субъектов федерации и тем самым ликвидировать федеративную форму государственного устройства.
В двух федерациях (Индия и Малайзия) установлена трехчленная система разграничения компетенции между Союзом и субъектами федерации. Рассмотрим эту систему на примере Индийского Союза.
Конституция Индии устанавливает три сферы полномочий, строго определяя границы каждой из них. Разграничение компетенции между Союзом и штатами регулируется гл. I ч. XI Конституции и седьмым приложением к Конституции.
Вторую сферу полномочий составляют вопросы, отнесенные к компетенции штатов (около 70 пунктов). Однако эта сфера не носит исключительного характера, так как в условиях чрезвычайного положения союзный Парламент может принимать законы по любому вопросу, отнесенному приложением седьмым (перечень II) к компетенции штатов. Так, в случае издания Президентом Индии прокламации о введении чрезвычайного положения всякое разграничение компетенции между Союзом и штатами ликвидируется и страна превращается в унитарное государство. Кроме того, по решению верхней палаты Парламента, принятому 2/3 голосов, федерация может отнести к своему ведению любой вопрос исключительной компетенции штатов.
Третью сферу полномочий составляют вопросы, отнесенные к совместной компетенции Союза и штатов (около 50 пунктов). По всем этим вопросам законодательствовать могут как союзный Парламент, так и легислатуры штатов, но в случае коллизии законов приоритет всегда остается за законом Союза.
Что касается тех вопросов, которые не предусмотрены ни одним из трех перечней приложения седьмого, то все они отнесены к компетенции Союза.
Таким образом, установленная Конституцией Индии система разграничения компетенции между федерацией и штатами, несмотря на свою внешнюю определенность, фактически носит весьма относительный характер и ставит субъекты федерации в зависимость от Союза.
Аналогичная система разграничения компетенции между федерацией и штатами была установлена Конституцией Федерации Малайзия (1957 г.), которая также предусматривает три сферы компетенции, предметное содержание которых определено тремя перечнями, имеющимися в девятом приложении к Конституции. Существенное отличие от индийской системы состоит в том, что остаточные полномочия, не содержащиеся ни в одном из перечней, оставляются не за федерацией, а за штатами.
Рассмотренные юридические системы разграничения компетенции между союзом и субъектами федерации имеют большое значение, но правильная их оценка невозможна без установления фактического разграничения компетенции, которое складывается на практике.
Субъекты федерации, обладая определенными первоначальными полномочиями, которые они имеют не в силу делегации, а по собственному праву, тем не менее находятся в зависимости от центральной власти. Прежде всего следует иметь в виду, что субъекты федерации лишены финансовой самостоятельности. Их собственные доходы крайне ограничены, и они могут существовать лишь за счет субсидий и дотаций, получаемых от союзного правительства. Финансовая зависимость является существенным дополнением к тому конституционному механизму, с помощью которого центральная власть подчиняет и контролирует субъекты федерации.
Система государственных органов субъектов федерации регулируется либо союзными конституциями (Индия), либо конституциями государственных образований (США, ФРГ, Мексика, Аргентина и т.д.). Общей закономерностью является то, что организация государственных органов субъектов федерации почти всегда копирует федеральную систему. О форме правления и государственном устройстве субъектов федерации можно говорить лишь условно, поскольку они, как об этом уже было сказано, не являются государствами.
В государственных образованиях, составляющих федерацию, повсеместно создаются законодательные органы, которые могут быть как однопалатными, так и двухпалатными. В некоторых странах (Швейцария, Австрия, Мексика, Венесуэла) законодательные органы всех субъектов федерации являются однопалатными. В Германии во всех землях, кроме Баварии, законодательные органы (ландтаги) тоже однопалатные. В Канаде двухпалатная система применяется только во франкоязычной провинции Квебек, а в США однопалатная легислатура существует только в штате Небраска. В Австралии все штаты, кроме Квинсленда, имеют двухпалатные законодательные собрания. В Индии двухпалатные легислатуры действуют в 6 штатах из 26.
Однопалатные законодательные органы и нижние палаты двухпалатных избираются тем же способом, что и федеральные парламенты. В некоторых федерациях (США, Германия, Канада) государственные образования сами устанавливают избирательное право и избирательную систему. Верхние палаты законодательных органов субъектов федерации либо избираются посредством прямых (США, Аргентина) или многостепенных (Индия) выборов, либо назначаются (Канада).
Субъекты некоторых федераций (США, Германия, Индия) имеют собственные органы конституционного надзора, осуществляющие контроль за соответствием регионального законодательства конституции.
Рассмотрим наиболее типичные примеры организации государственных органов в субъектах федераций.
В штатах США система государственных органов строится в соответствии с президентской формой правления. Высшим должностным лицом штата, «носителем исполнительной власти», является губернатор, который во всех штатах, за исключением Миссисипи (там губернатор избирается выборщиками), избирается прямыми выборами на срок 4 года (48 штатов) и 2 года (2 штата).
В большинстве штатов по той же системе, что и губернатор, избирается лейтенант-губернатор, который в случае вакантности должности губернатора является его преемником.
Губернатор является исполнительным органом власти в штате. Он направляет и координирует деятельность администрации штата. Полномочия губернатора как главы правительства зависят от того, какая система административных органов принята в данном штате. Его полномочия меньше в тех штатах, где высшие должностные лица избираются непосредственно населением. В тех же штатах, которые вместо системы независимых ведомств учредили по примеру федерального правительства департаменты, осуществляющие контроль за отраслевыми органами управления, полномочия губернатора значительно весомее.
Губернатор осуществляет назначения на целый ряд должностей в администрации штата, но во многих случаях решения по кадровым вопросам обретают юридическую силу только после утверждения Законодательного собрания. Следует также иметь в виду, что ряд должностных лиц штата (секретарь штата, казначей, аудитор, генеральный атторней и др.) избираются либо населением, либо Законодательным собранием.
Губернатор является главнокомандующим милиции штата, ему принадлежит право помилования, он осуществляет связь с правительством федерации и правительствами отдельных штатов.
В законодательной сфере губернатор обладает рядом важных полномочий. Он созывает Законодательное собрание штата на внеочередные сессии, обращается к нему с посланиями, которые фактически представляют собой законодательную программу. Во всех штатах губернатор имеет право отлагательного вето, причем в 42 штатах губернаторское вето носит более гибкий характер, чем президентское, так как он может опротестовать отдельные статьи законопроекта (выборочное или постатейное вето).
Губернатор не только имеет значительные полномочия в сферах исполнительной и законодательной, но и является главой правящей партии в штате. Он занимает центральное положение в администрации штата и в некоторых отношениях обладает (в сопоставимых, конечно, масштабах) даже полномочиями, чем федеральный Президент.
Согласно конституциям штатов законодательные полномочия принадлежат легислатурам, которые (за исключением штата Небраска) строятся по двухпалатной системе. Нижние палаты переизбираются в установленные сроки целиком, верхние палаты обновляются частично.
Легислатуры штатов имеют право принимать законы по всем вопросам, которые федеральной конституцией отнесены к их компетенции. Их законодательные полномочия ограничиваются губернаторами в той же мере и теми же способами, что и законодательные полномочия Конгресса Президентом. Законодательная процедура легислатур штатов строится в соответствии с теми же принципами, которые применяются в Конгрессе. Федеральное правительство не может ни сместить губернатора, ни распустить Законодательное собрание штата.
В Индии система государственных органов штатов (за исключением штата Джамму и Кашмир) строится в соответствии с положениями Союзной Конституции. Формально наделяется исполнительными полномочиями губернатор штата, который назначается союзным Президентом сроком на пять лет и в любое время может быть либо отстранен от должности, либо лишен принадлежащих ему полномочий.
Полномочия губернатора штата по букве Конституции весьма значительны, но фактически он лишен самостоятельности. Это объясняется тем, что в силу сложившегося конституционного обычая губернатор либо выступает как агент центральной власти, либо его полномочия осуществляются Советом министров штата.
Законодательные полномочия Конституция предоставляет однопалатным или двухпалатным легислатурам. Законодательные собрания и однопалатные легислатуры избираются населением соответствующих штатов сроком на пять лет и, как было уже сказано, могут быть досрочно распущены губернатором штата.
Законодательный орган штата работает в соответствии с теми же правилами процедуры, что и союзный Парламент. В двухпалатных легислатурах правовое положение палат аналогично системе, применяющейся в союзном Парламенте.
Конституция Индии предусматривает возможность роспуска государственных органов любого штата (кроме штата Джамму и Кашмир) и введения в нем президентского правления. В случае получения информации, дающей основание полагать, что управление штатом в соответствии с Конституцией невозможно, Президент издает прокламацию о расстройстве конституционного аппарата в штате. Издание такой прокламации порождает следующие последствия: Президент может принять на себя функции любого государственного органа штата, за исключением его легислатуры; Президент может объявить, что полномочия легислатуры штата будут осуществляться союзным Парламентом. В случае передачи законодательных полномочий штата Парламенту последний, в свою очередь, может передать их Президенту, т.е. практически правительству федерации. Подобное конституционное положение ставит государственные органы штата в полную зависимость от союзного правительства. Правящая партия неоднократно применяла эти положения для роспуска оппозиционных правительств в штатах.
Введение президентского правления может иметь место и в том случае, если «какой-либо штат не подчинится распоряжениям или не проведет в жизнь распоряжения, данные Союзом в порядке осуществления им исполнительной власти на основании какого-либо из положений настоящей Конституции. » (ст. 365 Конституции).
Подавляющее большинство развивающихся стран являются унитарными. В некоторых из них вводилась федерация, но она просуществовала недолго (Федерация Мали, Республика Соединенных Штатов Индонезии, Федеративная Республика Камерун).
Федеративная форма в развивающихся государствах отличается высокой степенью централизации, что находит свое выражение как в методе разграничения компетенции между союзом и государственными образованиями (Индия, Федерация Малайзия), так и в установлении конституционного механизма контроля над государственными органами субъектов федерации со стороны центрального правительства (Индия). Характерно, например, то, что высокая степень централизации, введенная Конституцией Индии, используется рядом индийских ученых в качестве доказательства отсутствия федеративных отношений между штатами и центральным индийским правительством.
Существенные нововведения, отличающие федеративную форму развивающихся стран от классического федерализма, объясняются, помимо всего прочего, влиянием национально-государственного строительства в бывшем СССР. К их числу относится создание субъектов федерации по национальному (лингвистическому) принципу. Принципиальным отличием от классического федерализма было также введение однопалатной системы в Федеративной Республике Камерун и Исламской Республике Пакистан.
В некоторых государствах в том либо ином виде существует административная автономия, которая предоставляется их структурным подразделениям, обладающим существенными национальными, этническими, географическими или историческими особенностями. В настоящее время к числу таких стран относятся Великобритания, Дания, Испания, Италия, Финляндия, Португалия, Шри-Ланка и Индия. Обычно это страны с унитарной формой государственного устройства.
Общие положения об автономии устанавливаются конституциями соответствующих стран. Кроме того, их парламенты принимают специальные законы об автономном статусе конкретных территориальных подразделений. Автономные образования наделяются более широкими правами, чем муниципальные органы обычных административно-территориальных единиц. Создаваемые в автономных образованиях представительные учреждения и органы управления более самостоятельны по отношению к центральной власти, чем обычные муниципалитеты. Таким образом, создаются юридические гарантии того, что управление автономными образованиями будет осуществляться с учетом присущих им определенных специфических особенностей. Объем полномочий автономных образований, как правило, значительно меньше, чем у субъектов федерации.
В настоящее время существует несколько унитарных государств (Великобритания, Испания, Италия, Дания, Финляндия и др.), государственное устройство которых характеризуется наличием административной автономии для некоторых структурных подразделений территории.
Введение областной автономии предусматривается Конституцией Италии. Общая норма, касающаяся автономии, содержится в ст. 5 Конституции: «Республика, единая и неделимая, признает местные автономии и содействует их развитию; осуществляет самую широкую административную децентрализацию в зависимых от государства службах; приспосабливает принципы и методы своего законодательства к задачам автономии и децентрализации». Согласно Конституции каждая из 19 итальянских областей должна иметь свой собственный статут, который принимается областным советом и утверждается законом Республики.
Конституция Испании 1978 г. «признает и гарантирует право на автономию для национальностей и регионов, ее составляющих. » (ст. 2). Процесс реального воплощения в жизнь этих конституционных предписаний формально завершился в 1983 г., когда были созданы четыре национальных области (Страна Басков, Каталония, Андалусия и Галисия) и 13 исторических областей. Правовой статус автономных сообществ на основании предписаний гл. 3 Конституции определяется органическим законом, который принимается центральным Парламентом для каждого сообщества (области) в отдельности. Проекты этих законов разрабатываются областными ассамблеями. Национальные области наделяются более широкими полномочиями, чем исторические. Деятельность областных властей поставлена под контроль правительства, Конституционного суда и некоторых других органов центральной администрации. Автономизация Испании была осуществлена под сильным влиянием итальянской Конституции 1947 г., которая предусматривает наделение всех областей общим и специальным автономным статусом.
Согласно принятой в 1956 г. 7-й поправке к Конституции Индия допускает ограниченную автономию для союзных территорий. В отдельных штатах некоторым районам предоставляется статус автономных округов.
