каким актом запрещается совмещение государственных должностей с членством в палате общин
ЧИТАТЬ КНИГУ ОНЛАЙН: История государства и права зарубежных стран. Часть2
НАСТРОЙКИ.
СОДЕРЖАНИЕ.
СОДЕРЖАНИЕ
Авторский коллектив:
Л.М. Гудошников, доктор юридических наук, профессор — гл. 6, 15, 23.
О. А. Жидков, доктор юридических наук, профессор — предисловие (совместно с Н. А. Крашенинниковой), гл. 3 (§ 1, 2, 3, 5, 6), 7, 16, 18–21.
Н. А. Крашенинникова, доктор юридических наук, профессор — предисловие (совместно с О. А. Жидковым), гл. 3 (§ 4), 4,5, 8, 11, 13, 14.
О. Л. Лысенко, кандидат юридических наук — гл. 22 (совместно с В. А. Савельевым).
А. А. Мишин, доктор юридических наук, профессор — гл. 2.
В. А. Савельев, кандидат юридических наук — гл. 22 (совместно с О. Л. Лысенко).
В.Н. Струнников, доктор юридических наук, профессор — гл.12.
С. В. Чиркин, кандидат юридических наук, доцент — гл. 1, 9, 10, 17.
Предлагаемая читателям книга является второй частью учебника для студентов-юристов, вышедшего в свет в издательстве ‘Норма’ в 1996 г. Первая его часть посвящена истории государства и права древнего мира и средних веков. Вторая часть учебника включает в себя историю государства и права нового и новейшего (XX в.) времени.
Структурно вторая часть распадается на три раздела. Первый раздел — история государства нового времени, второй раздел — история государства в XX в., третий — история права нового и новейшего времени.
Переход человечества от средневековья к новому времени берет свое начало еще в XV–XVI вв., т. е. в эпоху Возрождения и Реформации. Именно в это время начинается переворот, прежде всего в политическом и правовом сознании людей и в экономике, которая все больше ориентируется на капиталистическое предпринимательство. Но применительно к предмету данного учебника, т. е. к той общественной сфере, которая непосредственно связана с политикой и государством, новое время исчисляется обычно с английской и французской революций XVII–XVIII вв.
Именно с этого рубежа мировой истории идет процесс утверждения современного государства, которое принципиально отличается от рассматриваемой в первой части государственности предшествующих эпох. Это государство, несмотря на многочисленные препоны на его пути, в том числе и на попятные движения, определило магистральный путь развития цивилизации — путь к свободному предпринимательству, демократии, законности, к правовому государству, которое зиждется на гражданском обществе.
В это время было положено начало представительному правлению, которое по мере своего развития обеспечило участие все более широких слоев населения в государственной жизни. В передовых государствах человек и гражданин получил невиданные ранее в истории политические права и гражданские свободы, что сделало возможным более полную реализацию политического потенциала общества.
Второй раздел данного учебника посвящен развитию государственности в XX в. Такое структурное и хронологически определенное выделение XX в. имеет свой резон. Оно оправдано тем, что XX в. в результате научно-технической, информационной, демографической и т. п. революций был ознаменован крупными переменами в экономической и социальной жизни.
Этот век оставил особенно заметный след в политико-государственной сфере, причем не только благодаря развитию демократических институтов, но и благодаря двум кровопролитным мировым войнам, нацизму и военным диктатурам. Во многих странах, особенно в новых молодых государствах, можно видеть настоящий калейдоскоп форм государственного правления, военные и военно-гражданские диктатуры, превосходящие по своей жестокости все виданные ранее в истории. Все это свидетельствует о противоречивости исторического процесса, притом, что в XX в. доминировали идеи демократии, социальных компромиссов, господства права.
Выделение истории государства XX в. вызывается и небывалой ранее активностью государств, в том числе и демократических, во всех сферах общественной жизни: в экономике, политике, идеологии, в социальной сфере.
В XX веке, особенно во второй его половине, государство в развитых странах мира все больше берет на себя ответственность за общественный прогресс, за проведение сильной социальной политики, за предотвращение военной, термоядерной опасности, за меры, направленные на устранение угрозы человечеству экологической катастрофы.
Что касается последнего раздела учебника, посвященного истории права в новое и новейшее время, то следует заметить, что он не содержит в себе каких-либо существенных и четких внутренних хронологических рубежей. Современное право, утвердившееся в результате упомянутых выше революций, основанное на новых принципах, развивалось в отличие от государства более плавно, эволюционно.
Право в меньшей степени, чем государство, испытывает на себе последствия политических катаклизмов. Оно в большей мере сориентировано на удовлетворение глубинных и всесторонних потребностей человеческого общения. Присущая праву преемственность делает нецелесообразным рассмотрение его раздельно по двум самостоятельным периодам.
Принципиальные методологические подходы авторского коллектива определены еще во введении к первой части учебника. Суть их сводится к тому, что государство и право рассматриваются не в формационном плане, а как составной элемент общецивилизационного процесса.
Этими подходами руководствовались авторы и во второй части учебника. Они поставили своей задачей показать читателям общемировой процесс развития государства и права как движение от менее сложных к более сложным политико-правовым формам. В этом процессе авторы отмечают как позитивный, так и негативный исторический опыт.
Исходя из того же общецивилизационного подхода, авторы на конкретном историко-правовом материале нового и новейшего времени показывают, что, несмотря на многочисленные проявления регресса в политической жизни, демократическое и правовое государство приобретает в наше время все большую общечеловеческую ценность, активно участвует в решении все новых и новых проблем, встающих перед обществом.
Во второй части учебника в большей степени, чем в первой, используется наряду с конкретно- историческим подходом также и метод сравнительного анализа. Этот метод становится особенно необходимым, поскольку политико-правовая география (по сравнению с древним миром и средними веками) значительно усложнилась. На политической карте мира появилось большое число новых государств, которые имеют свои самостоятельные политические и правовые системы.
Для того чтобы дать студентам представление о происходящих глобальных процессах развития государства и права, авторы, прибегая к этому методу, рассматривают историю не только отдельных государств, но и историю государств целых регионов или даже континентов. Что касается отдельных государств, то авторы, прежде всего выделяют так называемые великие державы, а также те государства, история которых оставила заметный след в развитии цивилизации.
Раздел I. История государства в новое время
зарубежка
Задание <<127>> 6. Тема 6-0-0 Тема 6-0-0
Как назывался королевский совет в Германии?
Задание <<128>> 7. Тема 6-0-0 Тема 6-0-0
Благородное феодальное землевладение в Германии это-
Задание <<134>> 6 Тема 4-0-0 Тема 6-0-0
Избрание Императора по «Золотой Булле» осуществлялось большинством:
— относительным 4 из 7;
— относительным 3 из 7;
— относительным 3+1 из 7.
Задание <<135>> 7 Тема 4-0-0 Тема 6-0-0
В случае смерти курфюстра по «Золотой Булле» право избирать императора переходило:
— другому князю или герцогу;
— по наследству по мужской линии;
+ законному первородному сыну недуховного звания.
Задание <<136>> 8 Тема 4-0-0 Тема 6-0-0
Правом высшей юрисдикции в середине XIV в. по «Золотой Булле» обладали:
+ имперский верховный суд (1495г.).
Задание <<137>> 9 Тема 4-0-0 Тема 6-0-0
Коллегия курфюстров согласно «Золотой Булле» заседали:
+ ежегодно в течение 30 дней;
— 2 раза в 1 год в течение 40 дней;
— по мере необходимости.
Задание <<138>> 10 Тема 4-0-0 Тема 6-0-0
Золотая Булла предписывала извещать об объявление войны:
— за три дня публично;
+ за три дня письменно;
— за три дня при наличие свидетелей об извещение.
Раздел: Средневековое государство и право в Англии
Задание <<129>> 1. Тема 7-0-0 Тема 7-0-0
«Незавершенный абсолютизм имел место»-
— в государстве Франков
Задание <<130>> 2. Тема 7-0-0 Тема 7-0-0
«Образцовый парламент» в Англии был создан-
Задание <<131>> 3. Тема 7-0-0 Тема 7-0-0
В Англии землевладение свободных крестьян на условиях твердо установленных повинностей называли-
Задание <<132>> 4. Тема 7-0-0 Тема 7-0-0
В феодальной Англии во главе управления административно-территориальными единицами стояли-
Задание <<133>> 5. Тема 7-0-0 Тема 7-0-0
В феодальной Англии траст это-
— наследование по завещению
— преступление против государства
Задание <<139>> 1 Тема 5-0-0 Тема 7-0-0
За кражу имущества клирика «Правда Этельберта» предусматривала штраф в:
Задание <<140>> 2 Тема 5-0-0 Тема 7-0-0
За прелюбодеяние «свободного общинника» с женой другого «свободного общинника» по «Правде Этельберта» предусмотрено наказание:
— штраф 60 шиллингов;
— покупка другой женщины для потерпевшего;
— уплата своего вергельда;
+ покупка женщины и уплата вергельда.
Задание <<141>> 3 Тема 5-0-0 Тема 7-0-0
За нарушение королевского покровительства «Правда Этельберта» предусматривала:
+ штраф в 100 шиллингов;
— штраф в 50 шиллингов;
— смертную казнь и конфискацию имущества.
Задание <<142>> 4 Тема 5-0-0 Тема 7-0-0
Уклонение дружинника от участия в военном походе короля Уэссекса наказывалось штрафом:
Задание <<143>> 5 Тема 5-0-0 Тема 7-0-0
Ответственность за покушение на жизнь своего господина «Правда Этельберта» предусматривала:
+ смертную казнь и конфискацию имущества;
— штраф 100 шиллингов;
— вергельд своего господина.
Задание <<144>> 6 Тема 5-0-0 Тема 7-0-0
Для сбора Совета Короля по Великой Хартии Вольностей участники совета оповещались за:
Задание <<145>> 7 Тема 5-0-0 Тема 7-0-0
Должностные лица на местах назначались из:
+ наиболее богатых людей королевства;
— свободных, имеющих годовой доход 100 шиллингов;
— знающих законы и имеющих желание их исполнять;
— всех желающих и имеющих возможность заплатить за патент.
Задание <<146>> 8 Тема 5-0-0 Тема 7-0-0
Конституционными статьями Великой Хартии Вольностей считаются:
Задание <<147>> 9 Тема 5-0-0 Тема 7-0-0
Неприкосновенность свободного человека согласно ВХВ обеспечила статья (статьи):
Задание <<148>> 10 Тема 5-0-0 Тема 7-0-0
Для получения наследства по ВХВ необходимо заплатить рельеф:
— в 100 фунтов-стерлингов;
— не платить рельеф и пошлину.
Раздел: Гражданское и уголовное право Франции
Задание <<149>> 1 Тема 8-0-0 Тема 8-0-0
Статус свободы люди получают:
— при достижении совершеннолетия;
— при заключении брака;
Задание <<150>> 2 Тема 8-0-0 Тема 8-0-0
Естественными и неотчуждаемыми правами являются:
+ свобода и собственность;
Задание <<151>> 3 Тема 8-0-0 Тема 8-0-0
Свобода человека и гражданина состоит в возможности:
— делать все, что заблагорассудится;
+ делать то, что не приносит вреда другим;
— делать все в границах закона.
Задание <<152>> 4 Тема 8-0-0 Тема 8-0-0
Закон как выражение общей воли предполагает:
— участие всех граждан лично в его образовании;
+ участие граждан в его образовании через своих представителей;
— участие всего населения в образовании закона;
— участие в образовании законов лишь граждан мужского пола.
Задание <<153>> 5 Тема 8-0-0 Тема 8-0-0
Драгоценнейшими правами человека являются:
— свободное выражение мыслей и мнений;
— применение вооруженной силы;
Задание <<154>> 6 Тема 8-0-0 Тема 8-0-0
Конституцию имеет общество, в котором:
+ она принята высшим государственным органом;
— проведено разделение властей;
— обеспечено пользование правами всем гражданам.
Задание <<155>> 7 Тема 8-0-0 Тема 8-0-0
Права собственности можно лишить:
— в силу чрезвычайного военного положения.
+ в случае несомненной общественной необходимости в соответствии с законом;
— в силу революционной необходимости;
— в силу общественной необходимости и при условии справедливого и предварительного возмещения;
Задание <<156>> 8 Тема 8-0-0 Тема 8-0-0
Понятие частной собственности предусматривало:
— отчуждение у третьих лиц;
— господство лица над вещью.
Задание <<157>> 9 Тема 8-0-0 Тема 8-0-0
Имущества являются движимыми:
— в силу их назначения;
— в следствии предмета принадлежности, который они составляют;
+ в силу определения закона.
Задание <<158>> 11 Тема 8-0-0 Тема 8-0-0
Условия недействительности договора предполагают:
— дозволенное основание обязательства;
— несовершеннолетие и замужество;
+ противоречие добрым нравам или публичному порядку;
— согласие стороны, которая обязывается.
Задание <<159>> 12 Тема 8-0-0 Тема 8-0-0
В режиме обязанности муж:
+ осуществляет все движимые владельческие иски, которые принадлежат жене;
— отчуждает личную недвижимость жены без ее согласия;
— управляет во время брака имуществом, входившим в приданное;
— несет ответственность в случае ухудшения личного имущества жены.
Задание <<160>> 13 Тема 8-0-0 Тема 8-0-0
В режиме, при наличии приданого, жена:
+ может управлять имуществом, входящим в состав приданого;
— распоряжаться личным имуществом, не включенным в состав приданого;
— может отчуждать личное имущество без разрешения мужа;
— может в судебном порядке отчуждать личное имущество без разрешения мужа с дозволения суда.
Задание <<161>> 14 Тема 8-0-0 Тема 8-0-0
Продажа вещи предусматривает:
+ взаимное соглашение обеих сторон о вещи и цене;
— взыскание убытков, если покупатель не знал, что вещь принадлежит третьему лицу;
— обязательное предоставление гарантий на вещь;
— признание продажи ничтожной в случае ущерба продавцу в размере 7/12 цены.
Задание <<162>> 15 Тема 8-0-0 Тема 8-0-0
Договор найма вещей означает обязанность предоставить:
— свои услуги на определенный срок;
+ возможность пользования вещью в течение определенного времени;
— свои услуги для выполнения определенного дела.
Задание <<163>> 16 Тема 8-0-0 Тема 8-0-0
Последствия гражданской смерти предполагали:
+ потерю собственности на все имущество;
— лишение права на получение наследства;
— лишение права на передачу наследства;
— лишение гражданских прав;
Задание <<164>> 17 Тема 8-0-0 Тема 8-0-0
Отец может отказаться от признания ребенка своим, если:
— докажет, что в 200-й день до рождения ребенка он находился в другом месте;
+ докажет, что в 130-й день до рождения ребенка был тяжел болен;
— ребенок не похож на него;
— ребенок имеет физические недостатки.
Задание <<165>> 18 Тема 8-0-0 Тема 8-0-0
Обязательными условиями заключения брака являются:
+ достижение мужчиной 18 лет, женщиной 15;
— согласие на заключение брака женщины и мужчины;
— достижение мужчиной 25 лет женщиной 21 года;
— церковный обряд венчания.
Задание <<166>> 19 Тема 8-0-0 Тема 8-0-0
Причинами развода являются:
— грубое обращение или грубые обиды со стороны одного из супругов;
— взаимное и упорное согласие супругов.
Задание <<167>> 20 Тема 8-0-0 Тема 8-0-0
Отцовская власть заключается в том, что:
+ дети под властью родительской до 21 года (совершеннолетия);
— ребенка до 16 лет можно лишить свободы на срок более 6 месяцев;
— ребенка в 16 лет можно лишить свободы на срок до 1 месяца;
— дети в любом возрасте оказывают уважение родителям.
Задание <<168>> 21 Тема 8-0-0 Тема 8-0-0
Наследство открывается вследствие:
+ естественной смерти наследодателя;
— лишения гражданских прав;
— потери собственности на все имущество;
— гражданской смерти наследодателя.
Задание <<169>> 22 Тема 8-0-0 Тема 8-0-0
По завещанию имущество наследуется:
+ при 1 ребенке в размере 1/2 имущества;
— при 2 детях в размере 2/3 имущества;
— при 3 детях в размере 1/4 имущества;
— при 4 детях в размере 1/3 имущества.
Раздел: Конституционная монархия в Англии
Задание <<170>> 1 Тема 6-0-0 Тема 9-0-0
Акт «О палате общин» от 04.01.1649 г. постановляет, что:
— народ является источником всякой законной власти;
— палата лордов упраздняется;
+ королевское звание отменяется;
— король приговаривается к смертной казни.
Задание <<171>> 2 Тема 6-0-0 Тема 9-0-0
Признание христианской религии в качестве государственной Шотландии закреплено в:
+ Акте о престолонаследии;
Задание <<172>> 3 Тема 6-0-0 Тема 9-0-0
Habeas Corpus Act предусматривает:
+ освобождение судьей заключенного, имеющего приказ, из заточения в течение двух дней;
+ доставку заключенного, имеющего приказ, к судье в течение трех дней;
— штраф в сумме 100 фунтов-стерлингов за невыполнение приказа;
— штраф в сумме 200 фунтов-стерлингов за отказ выдать копию предписания в течение 6 часов;
— освобождение от должности за пренебрежение приказом.
Задание <<173>> 4 Тема 6-0-0 Тема 9-0-0
Имущественный ценз 200 фунтов-стерлингов устанавливался:
— Актом об упразднении палаты феодальных сборов;
— Актом об упразднении остатков феодализмам;
— Актом об отмене королевского звания;
— Актом о престолонаследии.
Задание <<174>> 5 Тема 6-0-0 Тема 9-0-0
«Орудие управления» определяет что:
— парламент не может быть распущен в течение 5 месяцев без его на то согласия;
— парламент не может быть распущен в течение 3 лет без его на то согласия;
+ парламент созывается один раз в каждые три года после роспуска предыдущего.
Задание <<175>> 6 Тема 6-0-0 Тема 9-0-0
Каким актом провозглашается свобода слова и прений
+ Актом об устроении;
— Актом о должностях;
Задание <<176>> 7 Тема 6-0-0 Тема 9-0-0
В Великобритании в XVII в. имели место следующие формы правления:
Задание <<177>> 8 Тема 6-0-0 Тема 9-0-0
Каким актом запрещается совмещение государственных должностей с членством в палате общин?
— Актом о должностях;
+ Актом об устроении;
— Актом о палате общин?
Задание <<178>> 9 Тема 6-0-0 Тема 9-0-0
Каким актом регламентируется количество членов Совета от 13 до 21 человека:
— Актом об отмене палаты лордов;
— Актом о престолонаследии;
— Актом о должностях?
Задание <<179>> 10 Тема 6-0-0 Тема 9-0-0
«Акт о престолонаследии» устанавливает порядок:
— выдачи патентов на должности судей;
— назначения жалования судей;
— защиты интересов Английской короны;
+ импичмента должностных лиц.
Раздел: Конституция США 1787г.
Задание <<180>> 1 Тема 7-0-0 Тема 10-0-0
Причины, побудившее к отделению 13 штатов Америки от Великобритании изложены в:
Задание <<181>> 2 Тема 7-0-0 Тема 10-0-0
Привилегии и льготы свободных граждан во всех штатах представлены в Статьях Конфедерации
+ всех свободных граждан штатов;
— всех богатых граждан штатов;
— всех свободных, кроме нищих;
— всех свободных, кроме бродяг;
— всех свободных, кроме укрывающихся от судебного преследования.
Задание <<182>> 3 Тема 7-0-0 Тема 10-0-0
Статьи Конфедерации определяли период продолжительности заседаний Конгресса:
— в течение не более 1 года;
— в течение не более 6 месяцев;
+ в течение не более 3 месяцев.
Задание <<183>> 4 Тема 7-0-0 Тема 10-0-0
Чеканить монету и устанавливать ее ценность имели право по статьям Конфедерации:
+ любой штат по своему усмотрению;
— только в соответствии с конституцией штата;
— при одобрении со стороны всех 13 штатов;
— при одобрении 9 штатов конфедерации.
Задание <<184>> 5 Тема 7-0-0 Тема 10-0-0
Конгресс США состоит из:
— палаты лордов и палаты общин;
— сената и законодательного собрания;
+ сената и палаты представителей;
Задание <<185>> 6 Тема 7-0-0 Тема 10-0-0
В верхнюю палату Конгресса США избираются:
+ по 2 сенатора от каждого штата сроком на 6 лет;
— по 2 сенатора от каждого штата сроком на 4 года;
— по 2 сенатора от каждого штата сроком на 2 года.
Задание <<186>> 7 Тема 7-0-0 Тема 10-0-0
В нижнюю палату Конгресса США избираются:
+ 1 представитель не более чем от 30 тыс. жителей штата, сроком на 2 года;
— 2 представителя не более чем от 30 тыс. жителей штата сроком на 6 лет;
— 1 представитель от штата сроком на 4 года.
Задание <<187>> 8 Тема 7-0-0 Тема 10-0-0
Поправки в текст Конституции США вносятся:
— 2/3 голосов обеих палат Конгресса;
— 2/3 легислатур штатов;
+ 3/4 легислатур штатов;
— 3/4 конвентов штатов;
+ 3/4 голосов обеих палат Конгресса.
Задание <<188>> 9 Тема 7-0-0 Тема 10-0-0
Поправки в текст Конституции США ратифицируются:
+ 3/4 легислатур штатов;
— 3/4 конвентов штатов;
+ 3/4 голосов обеих палат Конгресса;
— 2/3 голосов обеих палат Конгресса;
— 2/3 легислатур штатов.
Задание <<189>> 10 Тема 7-0-0 Тема 10-0-0
Свобода вероисповедания, слова, печати, собраний и обращений к Правительству, а также права на охрану личности, жилища и имущества изложены в «Биле о правах» в статьях:
Задание <<190>> 11 Тема 7-0-0 Тема 10-0-0
Судебная власть в США осуществляется:
+ Верховным судом и судами, назначаемыми конгрессом;
— Сенатом Конгресса США.
— только Верховным судом;
Задание <<191>> 12 Тема 7-0-0 Тема 10-0-0
Верховный суд США является первой инстанцией в делах:
— морских и адмиралтейства;
— между гражданами одного штата;
Тут вы можете оставить комментарий к выбранному абзацу или сообщить об ошибке.
Глава пятая. Двухпалатная система
Глава пятая. Двухпалатная система
I. Теория двухпалатной системы
§ 1. Двухпалатная система в Англии
В состав английского парламента, наряду со светскими и духовными лордами, участвовавшими в нем в силу именных приглашений королевскими указами, уже в XIII в. входят выборные от графств и городов. Первоначально все лица, входящие в состав парламента, заседают совместно, образуют один общий королевский совет. Деление этого совета на две палаты, верхнюю и нижнюю, возникает в половине XIV в.*(694); такому делению способствует, кроме разнородности самого состава парламента, то обстоятельство, что лица, приглашавшиеся в парламент именными указами, приобретают наследственное право на участие в парламенте. Обособление духовных и светских лордов от представителей общин объясняется отчасти и тем, что в то время как последние привлекаются периодически к участию в решении определенных государственных дел, первые образуют постоянный королевский совет, с которым король совещается о всех вообще важнейших делах законодательства и управления.
§ 2. Теоретическое обоснование двухпалатной системы
В отличие от Англии, на континенте Европы двухпалатная система является институтом рационалистического, а не исторического происхождения. Нельзя установить преемственной связи между прежним сословным представительством и нынешней двухпалатной системой; последняя создается на континенте под несомненным и сильным влиянием политической теории Монтескье*(695).
Обеспечивая представительство меньшинства, двухпалатная система вместе с тем обеспечивает необходимое, по мнению Монтескье, равновесие властей. Каждая палата связывает другую, благодаря взаимному их праву останавливать друг друга. Обе палаты связаны исполнительной властью, которая, в свою очередь, связана законодательной. Между законодательной и исполнительной властью должна быть поставлена умеряющая и регулирующая власть; такой властью является аристократический законодательный корпус. Существующие в государстве постоянные и организованные власти короля и двух палат должны либо действовать согласно, либо пребывать в бездействии. А так как естественное движение вещей принуждает их к действию, то действовать они должны согласно друг с другом.
Такова сущность теории Монтескье. Аргументы, приводимые им в пользу двухпалатной системы, являются до настоящего времени ее важнейшим теоретическим обоснованием. Позднейшая государственная доктрина присоединяет к ним еще один аргумент, подсказанный политическим строем федеральных государств.
Из всех федераций исторически наиболее ранней является федерация Североамериканских Соединенных Штатов. Как известно, творцы федеральной конституции Североамерик. Соединенных Штатов находились под сильным влиянием политических теорий Монтескье. Его аргументация в пользу верхней палаты несомненно имелась в виду при учреждении американского сената. Александр Гамильтон в своих пяти письмах о сенате, напечатанных в «Федералисте», указывает пять основных целей, для достижения которых необходимо учреждение сената*(697). Между прочим, сенат является призванным содействовать президенту республики и контролировать его действия при назначении должностных лиц и при заключении трактатов; сдерживать горячность и неосмотрительность нижней палаты и тем самым предохранять страну от влияния народных страстей и внезапных перемен общественного мнения; придавать устойчивость национальному правительству и обеспечивать последовательность политики и в делах внутреннего управления, и в сношениях с иностранными правительствами; служить судебным установлением для разбирательства уголовных дел, возбуждаемых нижней палатой.
Однако важнейшей задачей сената, непосредственно вытекающей из федеративной природы североамериканской республики, является, по мнению Гамильтона, удовлетворение стремлений отдельных штатов к независимости, путем предоставления каждому из них, как бы он ни был мал, права иметь в сенате одинаковое число представителей со всеми другими штатами, как бы они ни были обширны.
Учреждение сената имеет, таким образом, своей важнейшей целью охрану независимости отдельных штатов, примирение противоречий между притязаниями крупных и мелких штатов, обеспечение независимости и прав мелких штатов от возможных притязаний, идущих со стороны более крупных.
Само собой разумеется, что такая цель является характерной для сената в одних только федеральных государствах. В применении к простым государствам позднейшая политическая доктрина развивает и углубляет аргументы теории Монтескье, не прибавляя к ним по существу ничего нового.
§ 3. Аристократическая и механическая концепции двухпалатной системы
До настоящего времени верхняя палата рассматривается многими публицистами как самостоятельная организация, наряду с народным представительством, представительства избранного (аристократического, в широком смысле) меньшинства.
Необходимо, однако, заметить, что из двух идей, положенных Монтескье в основу теории двухпалатной системы,- и в более ранней, и в современной конституционной доктрине наибольшим признанием пользуется не идея представительства меньшинства, а идея уравновешения, урегулирования властей. В большинстве случаев верхняя палата рассматривается как необходимая «сдержка» нижней палаты, как «регулятор» законодательной деятельности, как «буфер», предупреждающий столкновение между законодательной и исполнительной властью. Теория верхней палаты до настоящего времени носит характер, по преимуществу, механический, и только при определении состава верхней палаты, несмотря на механичность ее концепции, незаметно прокрадываются классовые тенденции господствующей политической мысли.
Еще во времена великой французской революции защитники двухпалатной системы в учредительном собрании, Лалли-Толендаль, Мунье, Бергас и др., доказывали необходимость верхней палаты преимущественно тем, что она одна только может помешать узурпации других властей единым национальным собранием*(702). В 1795 г. докладчик проекта новой конституции, Буасси д’Англа, доказывал необходимость двухпалатной системы ссылкой на печальный опыт эпохи террора. По его мнению, в едином собрании тирания встречает сопротивление только на первых порах. Если непредвиденное обстоятельство, энтузиазм или народное заблуждение помогут ей переступить через первое препятствие, она вооружается всей силой представителей народа против самого народа; она воздвигает на едином и прочном основании престол террора,- и люди самые добросовестные вскоре бывают вынуждены освящать ее преступления, мириться с потоками крови и ждать счастливого заговора для того, чтобы свергнуть тирана и восстановить свободу*(703).
Созданные хартией 1814 г. и Конституцией 1830 г. верхние палаты имели строго аристократический характер: первая состояла из наследственного, вторая из пожизненного пэрства. В 1848 г. вопрос о двухпалатной системе поставлен был снова на законодательную очередь. В комиссии, избранной учредительным собранием для составления конституционного проекта, Одиллон Барро, Токвиль, и Виллель тщетно доказывали необходимость верхней палаты. Само собой разумеется, что в их аргументации не было и не могло быть места соображениям о необходимости представительства аристократического или классового меньшинства. Наоборот, на примере отдельных штатов североамериканской республики Токвиль доказывал, что двухпалатная система, как таковая, отнюдь не является аристократическим учреждением. Верхняя палата, по его мнению необходима прежде всего для того, чтобы подчинить контролю представительного собрания исполнительную власть; с этой целью такие акты, как, напр., назначение на высшие должности, заключение договоров и т.п., обусловливаются согласием верхней палаты. Кроме того, верхняя палата предупреждает столкновения, или, по крайней мере, смягчает последствия столкновений между народным представительством и главой правительственной власти. И, наконец, существование верхней палаты предупреждает «законодательную невоздержность», невыносимую тиранию учреждений, желающих постоянно законодательствовать*(704).
Как известно, доводы Токвиля не убедили ни комиссии, ни учредительного собрания, выработавшего Конституцию 1848 г. Во второй республике, просуществовавшей короткое время, законодательная власть построена по однопалатному типу*(705). По мнению многих французских публицистов, однопалатная организация законодательной власти является одной из многих причин, обеспечивших успех государственного переворота 2 декабря.
При выработке действующих во Франции в настоящее время учредительных законов 1875 г. национальное собрание возвращается к двухпалатной системе организации законодательной власти. При этом опять-таки оно имеет в виду не представительство меньшинства, а создание консервативного законодательного учреждения, сдерживающего увлечения нижней палаты и поддерживающего гармонию в отношениях законодательной и исполнительной власти друг к другу. Тем не менее для того, чтобы обеспечить консервативный характер сената, национальное собрание создает весьма искусственную систему сенатских выборов, далеко не вполне соответствующую основным принципам демократического строя*(706).
Подобно Франции, и другие страны, создавая у себя верхние палаты, имеют в виду, прежде всего и главным образом, создание механического противовеса нижней палате. Политическая литература всех стран, доказывая необходимость двухпалатной системы, заимствует свои аргументы главным образом у старой теории равновесия власти. Сен-Жирон и Эсмен во Франции, Милль в Англии, Дальман и Моль в Германии, Чичерин и Градовский у нас, в России, повторяют давно известные аргументы о деспотизме одной палаты, о законодательной ее невоздержности, о неизбежности неразрешимых конфликтов между законодательством и управлением при отсутствии незаменимого регулятора в лице верхней палаты*(707).
О представительстве меньшинства, аристократического или классового, большинство авторов умалчивает вовсе или упоминает о нем вскользь. А между тем не подлежит сомнению, что идея такого представительства, иногда даже не вполне сознанная, лежит в основе современной организации большинства западноевропейских верхних палат.
Верхняя палата должна быть не демократической,- больше того, антидемократической палатой. Она является, по самому смыслу своего существования, одной из многочисленных плотин, воздвигнутых современным человечеством для защиты от демократического потопа существующего, политического и социального, порядка.
II. Организация верхних палат
§ 1. Классификация типов верхней палаты
Состав верхних палат первой категории определяется, большей частью, комбинацией нескольких начал. Так, право на участие в верхней палате предоставляется либо по началу наследственности, т.е. по сословному началу; либо ex officio, т.е. по занимаемой должности, либо по назначению короля.
В тех случаях, когда при определении состава верхней палаты преобладающее значение приобретает первое начало, т.е. начало наследственности,- палаты получают характер сословно-аристократический. Палаты, основанные преимущественно на втором и третьем начале, являются палатами «государственных людей», или, говоря проще, бюрократическими палатами.
Что касается выборных верхних палат, то они бывают троякого типа.
Во-первых, федеральные палаты. Палаты этого типа представляют не совокупность отдельных индивидов, образующих народ, а совокупность отдельных (несуверенных) государств, образующих федерацию.
§ 2. Характеристика типов верхней палаты
I. Невыборные палаты.
A. Сословные палаты. Преимущественно аристократический (сословный) характер имеет английская палата лордов.
B Палаты «государственных людей». Наиболее типичным примером рассматриваемой категории верхних палат является итальянский сенат*(711). В Италии не существует вовсе наследственного пэрства. За исключением принцев королевского дома, являющихся членами сената ex officio, сенат состоит из пожизненных членов, назначаемых в неограниченном количестве королем из числа лиц, достигших 40 лет и принадлежащих к одной из 21 категорий, установленных законом. Из числа этих категорий 15 относятся к высшим должностным лицам военной, административной и судебной службы. Кроме чиновников могут быть назначаемы сенаторами: архиепископы и епископы; лица, бывшие в течение трех легислатур или 6 лет депутатами; президент палаты депутатов; члены королевской академии, пробывшие в этом звании не менее 7 лет; все вообще лица, делающие своими заслугами или службой честь отечеству; наконец, лица, уплачивающие в течение трех лет не менее 3000 лир прямого налога с имущества или промышленных предприятий*(712).
С. Палаты комбинированного состава, по началу наследственности и назначения.
В Пруссии Закон 7 мая 1853 г., отменивший ст. 65-68 Конституции 31 января 1850 г., предоставил королю право определить королевским распоряжением состав палаты господ; распоряжение 12 октября 1854 г., изданное на основании этого закона, определяет состав верхней палаты следующим образом.
В состав верхней палаты в Пруссии входят троякого рода члены:
1) принцы королевского дома, призываемые, по достижении совершеннолетия, к участию в палате королем;
2) наследственные члены, каковыми являются: члены гогенцоллерн-гехингенского и гогенцоллерн-сигмаринского княжеских домов; главы медиатизированных имперских княжеских домов; князья, графы и высшее дворянство, призванные к участию в курии господ соединенного ландтага распоряжением 3 февраля 1847 г.; отдельные лица, получившие наследственное право участия в верхней палате в силу особого королевского распоряжения;
3) пожизненные члены, каковыми являются: лица, назначаемые короной, по особому доверию (т. наз. королевские синдики); лица, назначаемые из числа кандидатов, представляемых особыми управомоченными корпорациями (провинциальными союзами графов, владеющих рыцарскими имениями, союзами родов, владеющих крупными фидеикомиссами, союзами старинного и прочного землевладения, университетами, некоторыми специально управомоченными на то королем городами); лица, занимающие в Пруссии четыре высшие придворные должности королевства*(713).
В Австрии, согласно Конст. закону 21 дек. 1867 г., палата господ состоит из совершеннолетних принцев королевского дома; из наследственных членов, каковыми являются главы местных дворянских домов, владеющих крупной земельной собственностью, возведенные наследственно в это достоинство императором; из высших сановников католической церкви, архиепископов и епископов, имеющих княжеское звание; из пожизненных членов, назначаемых императором из числа лиц, оказавших важные услуги государству, церкви, наукам и искусству*(714).
В Венгрии, согласно Зак. 1885 г., членами палаты магнатов являются лица, имеющие право участия в ней по наследственному праву, по званию или занимаемой должности, в силу пожизненного королевского назначения и, наконец, в силу избрания хорватским сеймом на основании XV Зак. 1881 г.
Наследственными членами палаты магнатов являются: совершеннолетние князья королевского дома; все члены магнатских семей мужского пола, достигшие 24 лет и владеющие в пределах Венгрии недвижимостью, обложенной поземельным налогом в размере не менее 3000 флор. в год; венгерские граждане от рождения, коим наследственное право участия в верхней палате предоставлено королем, по предложению совета министров; натурализованным в Австрии иностранцам это право может быть предоставлено не иначе как в законодательном порядке.
Ex officio членами палаты магнатов являются: бароны королевства и граф пресбургский; два лица, носящих звание стражей короны; губернатор Фиуме, президент и вице-президент высшего суда и президент апелляционного суда в Будапеште. Кроме того, членами верхней палаты ex officio являются высшие представители католической церкви, затем представители греко-католической, евангелической и реформатской церкви, а также аугсбургского исповедания.
Наконец, пожизненными членами палаты магнатов являются лица, возведенные в это звание королем, по предложению совета министров, из числа венгерских граждан, для того чтобы вознаградить их за заслуги и увеличить блеск палаты магнатов. Число пожизненных членов не может быть больше 50 человек,- причем назначения должны происходить постепенно и ни в коем случае не превышать пяти в год. Если, таким образом, в австрийском рейхсрате преобладающим элементом являются в настоящее время члены, назначаемые короной, то в венгерской палате магнатов преобладающим остается по-прежнему аристократический элемент*(717).
II. Выборные верхние палаты.
А. Федеральные палаты. Как уже указано выше, типичным примером федеральной палаты является сенат Североамериканских Соединенных Штатов. Сенат состоит из сенаторов, избираемых законодательными собраниями отдельных штатов, сроком на 6 лет, по два сенатора от каждого штата. Состав сената возобновляется по третям каждые два года. Для того чтобы быть избранным сенатором, необходимо иметь не менее 30 лет от роду, быть в течение 9 лет гражданином Соединенных Штатов и, в момент избрания, жительствовать в пределах данного штата. Президентом сената является, ex officio, вице-президент Соединенных Штатов; он имеет, однако, право голоса только в тех случаях, когда при решении вопроса голоса сенаторов делятся поровну. На случай отсутствия вице-президента Соед. Штатов или замещения им должности президента республики, сенат избирает из своей среды президента pro tempore*(718).
Сенат Соединенных Штатов Мексики имеет аналогичный характер. И в состав мексиканского сената входят по два сенатора от каждого штата и, кроме того, два сенатора от федерального дистрикта. Сенаторы избираются на четыре года, причем состав сената возобновляется наполовину каждые два года. В отдельных штатах сенаторы избираются не законодательными собраниями, а народом; для избрания как сенаторов, так и членов палаты представителей, применяется система двухстепенных выборов. Законодательное собрание объявляет избранным кандидата, получившего на выборах абсолютное большинство голосов, или производит выбор между кандидатами, получившими относительное большинство голосов. Условия пассивного избирательного права в Мексике те же, что и в Североамериканских Соединенных Штатах. Сенат избирает президента и бюро из своей среды*(719).
В Аргентине, как и в Североамериканских Соединенных Штатах, сенат состоит из сенаторов, по два от каждой провинции, а также от столицы, избираемых местными легислатурами сроком на 9 лет. Сенат возобновляется по третям каждые три года. Вице-президент Аргентинской республики является президентом сената; на случай невозможности отправления им своих обязанностей сенат избирает из своей среды президента pro tempore. Пассивное избирательное право обусловлено для сенаторов имущественным цензом. Для того чтобы быть избранным сенатором, кроме 30-летнего возраста, аргентинского подданства, местопребывания в пределах данной провинции, требуется также пользование ежегодной рентой в размере не менее 2000 пезетов, или другим соответственным доходом*(720).
Во Франции сенат состоит из 300 членов, избираемых департаментами и колониями. Пожизненные сенаторы, избранные, на основании Закона 2 августа 1875 г., национальным собранием, сохраняют свое звание и по издании Закона 1884 г., отменившего вовсе институт пожизненных сенаторов; освобождающиеся после их смерти вакансии распределяются, по жребию, между департаментами, которым Закон 1884 г. предоставляет право избрания большего числа сенаторов.
Общее число сенаторов распределяется между департаментами. Для того чтобы быть сенатором, требуется французское подданство, возраст не менее 40 лет и обладание полнотой гражданских и политических прав. Не могут быть сенаторами члены царствовавших во Франции домов, лица, состоящие на военной и морской службе, за весьма немногими исключениями, а также некоторые должностные лица административной и судебной службы. Для выбора сенаторов в каждом департаменте образуется особая избирательная коллегия. В ее состав входят: члены палаты депутатов, избираемые населением данного департамента, генеральные советники, окружные советники, делегаты, избираемые в определенном числе муниципальными советами из среды коммунальных избирателей. Члены сената избираются на 9 лет; состав сената возобновляется по третям каждые 3 года*(727).
В Голландии верхняя палата состоит из 50 членов. Они избираются провинциальными штатами в установленной законом пропорции: от шести сенаторов на провинцию до трех. Для того чтобы иметь право быть избранным членом верхней палаты, необходимо удовлетворять всем условиям, требуемым для избрания членом нижней палаты, и, кроме того, принадлежать к числу наиболее обложенных плательщиков прямых налогов или занимать одну из более важных должностей на государственной, военной, административной, судебной или учебной службе. Члены сената избираются на 9 лет; состав сената возобновляется по третям каждые три года*(728).
В Швеции члены верхней палаты избираются сроком на 9 лет провинциальными советами и муниципальными советами тех городов, которые не представлены в провинциальном совете. Каждый провинциальный и муниципальный совет избирает по одному члену верхней палаты на каждые 30000 жителей; одного депутата он избирает и в том случае, если число жителей данной провинции или города меньше 30000 человек. Членами верхней палаты могут быть избраны лица, достигшие 35-летнего возраста и являющиеся в течение 3 лет, предшествующих выборам, собственниками недвижимости, оцененной для взимания налогов, по крайней мере, в 80 тыс. риксталеров, или уплачивающие в течение того же срока налог с дохода не менее 4000 риксталеров в год. В отличие от членов нижней палаты, члены верхней никакого вознаграждения не получают*(729).
Число сенаторов, избираемых непосредственно избирателями, равно половине числа членов палаты представителей. Для того, чтобы- иметь право быть избранным сенатором, необходимо: 1) быть бельгийцем по рождению или натурализованным; 2) пользоваться политическими и гражданскими правами; 3) иметь местожительство в Бельгии; 4) иметь не менее 40 лет от роду; 5) платить не менее 1200 фр. прямых налогов, включая сюда патенты; или быть собственником или пожизненным владельцем недвижимого имущества, находящегося в Бельгии, оценочный доход которого составляет не менее 12 тыс. фр. В провинциях, где число лиц, удовлетворяющих этим условиям, не достигает соотношения 1 на 500 жителей, список дополняется наиболее обложенными в провинции лицами до достижения означенного соотношения.
Сенаторы, избираемые провинциальными советами, не подлежат никаким условиям ценза; ими не могут быть лица, принадлежащие к составу совета или принадлежавшие к его составу в течение года избрания или двух предшествующих лет.
Наследник престола и королевские принцы являются сенаторами по праву с восемнадцатилетнего возраста; однако, право голоса они приобретают лишь по достижении 25 лет.
С. Палаты классового представительства. Следующим образом характеризует Дженкс двухпалатную систему в отдельных штатах Австралийской федерации: «Говоря вообще, законодательный совет является органом капитала. Напротив, законодательное собрание по своим отличительным особенностям является органом труда. И так как совершенно необходимо соответственное представительство каждой из этих великих партий в управлении страной, то существующий порядок вещей может быть признан в известной мере удовлетворительным»*(730).
Так, в Бельгии, например, при выборах в Сенат пассивное избирательное право предоставляется лицам, уплачивающим не менее 1200 фр. прямых налогов, а также владельцам и нанимателям недвижимых имуществ, приносящих не менее 12000 фр. ежегодного дохода. И точно так же имущественный ценз играет значительную роль в нидерландском и датском избирательном праве, при выборах в верхнюю палату.
Точно так же в России избираемая часть Государственного Совета организована на началах классового представительства.
Организация верхней палаты (сената) в других штатах вполне аналогична вышеизложенной. По Брайсу, существующие во всех штатах различия в составе верхней и нижней палаты сводятся к следующему:
1. сенаторские избирательные округа повсюду обширнее палатских округов, обыкновенно вдвое и втрое, а число сенаторов в той же пропорции менее числа народных представителей;
3. состав сената большей частью возобновляется не весь за один раз, a по частям: при выборах на четырехлетний срок половина сената выбывает по истечении 2 лет;
4. в некоторых штатах право быть избранным сенатором обусловлено более высоким возрастным цензом и только в одном штате (Делаваре) требуется имущественный ценз. Вообще же ограничения пассивного избирательного права одинаково относятся к обеим палатам; они сводятся к запрещению избирать должностных лиц, духовенство, членов конгресса, а также лиц, не живущих в данном избирательном округе*(734).
На европейском континенте с весьма оригинальной разновидностью народной верхней палаты мы встречаемся в Норвегии.
В Норвегии народ осуществляет законодательную власть через посредство представительного учреждения, стортинга, состоящего из двух секций (а не палат), лагтинга и одельстинга. Члены стортинга, независимо от принадлежности их к той или другой его секции, избираются народом, сроком на 3 года. В первую сессию после выборов стортинг избирает одну четверть общего числа своих членов, образующих верхнюю палату, лагтинг; оставшиеся три четверти членов образуют одельстинг. Само собой разумеется, что при таких условиях одельстинг, по своему социальному составу, ничем не отличается от лагтинга. Нигде механический принцип уравновешения властей, или, другими словами, принцип механической сдержки нижней палаты, не является в такой мере исключительным, как, именно, в организации норвежской верхней палаты*(735).
III. Эклектические (полихромные) верхние палаты.
К рассматриваемой категории относятся палаты, построенные на самых разнообразных началах, имеющие отчасти выборный, отчасти невыборный характер. Такие палаты подобны солнечному спектру: они вбирают в себя все краски политической палитры.
В Японии членами палаты пэров, по праву рождения, являются члены императорского дома, принцы и маркизы. Графы, виконты и бароны избирают из своей среды представителей, число которых не должно превышать одной пятой общего числа лиц, входящих в состав каждого из этих разрядов, в отдельности. Император имеет право назначать пожизненных пэров из числа лиц, выдающихся своими знаниями или оказавших государству важные услуги. Наконец, в каждом городе и в каждой префектуре 15 наиболее обложенных плательщиков налогов избирают одного представителя; по утверждении императором, избранный таким образом пэр заседает в палате в течение 7 лет*(737).
В России Государственный Совет образуется из членов по назначению и членов по выборам; число первых не должно превышать числа вторых. Члены Государственного Совета по выборам избираются: 1) от духовенства православной российской церкви; 2) от губернских земских собраний; 3) от дворянских обществ; 4) от академии наук и университетов, и 5) от совета торговли и мануфактур, московского его отделения, местных комитетов торговли и мануфактур, биржевых комитетов и купеческих управ*(738). Пассивное избирательное право при выборах в Госуд. Совет обусловлено 40-летним возрастом и получением среднего образования*(739). Члены Совета по выборам избираются на 9 лет; состав их обновляется по третям через каждые три года*(740). Члены от земских собраний избираются на три года*(741).
Наиболее сложна и вместе с тем наиболее искусственна организация верхней палаты в Испании.
Испанский сенат состоит: из сенаторов по праву рождения или по занимаемой должности; из пожизненных сенаторов, назначаемых короной; из сенаторов, избираемых государственными корпорациями и наиболее обложенными плательщиками налогов. Общее число сенаторов первых двух категорий не должно превышать 180 человек; таково же должно быть число сенаторов третьей категории.
Сенаторы, назначаемые короной или избираемые корпорациями и избирательными коллегиями, должны принадлежать к одной из 12 категорий, установленных законом. В состав этих категорий входят: президенты сената и палаты депутатов, депутаты, входившие в состав трех палат или осуществлявшие свои функции в течение 8 лет, министры, епископы, гранды, должностные лица военной и гражданской службы, ученые и профессора, причем от всех лиц, входящих в состав этих категорий, требуется владение постоянным доходом в размере не менее 7500 пезетов в год. Кроме того, могут быть назначены или избраны сенаторами лица, бывшие сенаторами до издания настоящей конституции, лица дворянского происхождения, а также лица, входившие в состав кортесов, или выборных органов самоуправления,- если они владеют ежегодным доходом, в размере не менее 20000 пезетов, или уплачивают казне не менее 4000 пезетов в год прямых налогов.
Сенаторы избираются на 10 лет, причем избираемая часть сената обновляется наполовину каждые 5 лет; она обновляется целиком в случае ее роспуска королем.
Для того чтобы быть сенатором, требуется испанское подданство, тридцатипятилетний возраст, право свободного распоряжения недвижимостью, неопороченность по суду*(742).
§ 3. Консервативный элемент в организации верхней палаты
Сравнительная малочисленность состава, продолжительный срок легислатуры, частичное возобновление верхних палат являются различными средствами, ведущими к одной и той же цели: в среде малочисленной, постепенно и медленно возобновляемой, возникают и складываются легче постоянные традиции, не поддающиеся изменчивым настроениям минуты. Корпоративный дух, образующийся в постоянном собрании, является лучшей гарантией против опасных политических увлечений.
И та же консервативная тенденция лежит в основе повышенных цензовых требований, предъявляемых многими законодательствами к сенатским избирателям; в частности, такой тенденцией объясняется повышение возрастного ценза, установленное для пассивного избирательного права при сенатских выборах.
§ 4. Организация верхних палат с точки зрения политики права
Между сенатором и народным представителем Брайс усматривает одно различие: благодаря малолюдности сената, голос сенатора имеет более важное значение и потому покупается более дорогой ценой*(748). По мнению американцев, важнейшее преимущество двухпалатной системы заключается в том, что ею затрудняется подкуп законодательной власти: если кому-нибудь удалось подкупить членов одной палаты, то у него может не хватить средств для подкупа членов другой*(749).
Идея представительства меньшинства получает наиболее отчетливое выражение в сенатах наследственной аристократии или «государственных людей». Не подлежит, однако, никакому сомнению, что в условиях новейшего времени аристократическая верхняя палата никакого будущего не имеет. Даже в тех странах, в которых наследственная аристократия, благодаря совокупности своеобразных социальных условий, является до сих пор влиятельным общественным классом, она не обладает достаточными силами для того, чтобы не только остановить, но хотя бы на время задержать могучий напор демократической стихии. По образному выражению Деплacа, современная палата лордов в ее столкновениях с нижней палатой находится в положении средневековых, закованных в доспехи рыцарей, которые неожиданно встретились бы лицом к лицу с современной армией, вооруженной по последнему слову техники*(751).
Демократизация народного представительства неизбежно приводит к тому, что аристократическая верхняя палата становится de facto невозможной: построенные на разных началах, палаты не находят того «общего языка», на котором они могли бы столковаться друг с другом*(752). Демократическому мировоззрению идея наследственного права на власть не может не быть органически чуждой*(753).
В парламентарных государствах законодатели верхней палаты назначаются de facto ответственным министерством; они являются ставленниками министерства, которое в свою очередь, состоит из ставленников нижней палаты. При таких условиях об авторитетности верхней палаты, о политическом равноправии палат не может быть речи*(760). В течение всего продолжительного существования итальянского сената в среде его не прекращаются жалобы на незначительность той второстепенной роли, которая отведена ему в политической жизни страны*(761). По словам одного из сенаторов, сенат является не столько законодательной палатой, сколько трибуналом для ревизии законов и отчетности (una corte di revisione delle leggi e delle contabilita)*(762). Палата депутатов относится к сенату с явным пренебрежением: сплошь и рядом законы поступают десятками в сенат за несколько дней до окончания сессии, и сенат оказывается вынужденным голосовать их a tamburo battente, не имея возможности подвергнуть их обсуждению*(763). При малейших намеках на оппозицию правительство прибегает к обновлению состава сената путем массового назначения новых членов.
В высшей степени характерно, что во всех почти государствах, организующих верхнюю палату на начале представительства местных территориальных союзов, избирательное право, активное и пассивное, при выборах в эту палату обусловлено более или менее высоким имущественным цензом. По мнению С.А. Котляревского, голландский сенат является представительством местных территориальных союзов; в самой Голландии он носит, однако, прозвание «палаты крезов»*(770); точно так же плутократический характер присущ бельгийскому и шведскому сенатам*(771). И только во Франции сенат, избираемый департаментскими коллегиями, является после реформы 1884 г. учреждением, по существу демократическим. Не представляя никакого меньшинства, французский сенат политического значения не имеет. Дюприе называет его «стражем своего собственного отречения»; чтобы избегнуть нападок и спасти хотя бы свое существование, он старается не пользоваться своими правами*(772). Во всяком случае, никто во Франции не смотрит на сенат как на защитника местных особенностей департаментской жизни; при слабом развитии самоуправления во Франции сенат не может быть чем-либо иным как второй палатой народного представительства.
Как бы то ни было, в организации законодательной власти отражается в общих чертах организация современного общества. Антагонизм между трудом и капиталом находит свое выражение в современной двухпалатной системе. Верхняя палата становится цитаделью капитала.
III. Компетенция верхних палат
§ 1. Начало равноправия палат
В современных конституционных государствах обе палаты, кроме законодательной, осуществляют ряд других судебных и административных функций. Права палат по осуществлению этих функций могут быть и, действительно, бывают неодинаковыми.
В парламентарных государствах не только направление деятельности правительственной власти, но и сам состав правительства определяются, по общему правилу, нижней палатой. А так как законодательная и правительственная функции находятся в тесной и неразрывной связи, то и в области законодательства нижней палате принадлежит преобладающее значение. Однако формальное равноправие палат в законодательной деятельности отнюдь не отрицается парламентарным режимом: законы издаются не иначе как по соглашению между палатами*(783).
В некоторых государствах на сенат возлагаются функции, имеющие не законодательный, а правительственный характер. Так, например, в Североамериканских Соединенных Штатах сенат санкционирует наиболее важные акты, исходящие от главы исполнительной власти,- заключенные им международные трактаты, а также назначения на высшие должности федерации*(784). Во Франции роспуск палаты депутатов президентом республики обусловлен согласием сената.
Наконец, определяя порядок своей деятельности, сенат и палата депутатов являются вполне автономными учреждениями, независимыми друг от друга: они избирают свое бюро и издают наказы, регулирующие порядок их внутреннего делопроизводства. В России кредиты на содержание Госуд. Совета и Госуд. Думы с их канцеляриями и состоящими при них установлениями включаются в роспись в суммах, определенных Советом и Думой, по принадлежности*(785).
Несмотря на указанные черты различия, основным началом, определяющим правовую природу двухпалатной системы, является совместное участие палат на равном праве в законодательной власти. Согласно этому началу, право законодательной инициативы принадлежит каждой из законодательных палат; законопроекты, возникающие по инициативе правительства, могут быть первоначально вносимы в любую из них; право внесения поправок в обсуждаемые проекты принадлежит одинаковым образом верхней и нижней палате; их соглашением устанавливается окончательный текст закона*(786).
§ 2. Роль верхней палаты в области финансового законодательства
В большинстве современных конституций мы встречаемся с одним исключением из общепризнанного начала законодательного равноправия палат. Исключение это касается финансовых законов, государственной росписи доходов и расходов, а также законов, устанавливающих новые налоги. Вслед за common law Англии, современные конституции признают за палатой депутатов в отношении к финансовым законам т. н. право приоритета: проекты налоговых законов и государственной росписи должны быть первоначально вносимы в палату депутатов; отсюда они поступают в верхнюю палату*(787).
Само по себе право приоритета, принадлежащее нижней палате, нисколько не умаляет законодательных полномочий, принадлежащих верхней: в отношении к финансовым проектам, поступающим из нижней палаты, она сохраняет и право законодательных поправок, и право законодательного veto.
В Англии уже в 1671 г., вследствие конфликта между палатами, нижняя палата устанавливает следующее начало: никакие поправки в финансовые билли не могут быть вносимы палатой лордов; она должна либо одобрить, либо отвергнуть их целиком. В эпоху Блекстона начало это становится общепризнанным. Во время знаменитого в истории Англии бюджетного конфликта 1909 г. спор между верхней и нижней палатой идет не о праве внесения поправок, a о праве отклонения верхней палатой финансовых биллей, одобренных нижней. В ноябре 1909 г. палата лордов отказывается пропустить бюджет; возникший таким образом конституционный конфликт разрешается veto-bill’ем 1911 г.*(788).
Само собой разумеется, что непризнание за верхней палатой права внесения поправок в финансовые билли влечет за собой чрезвычайное умаление ее власти в области финансового законодательства: отклонение бюджета является если не революционной, то, во всяком случае, настолько радикальной мерой, что ее применение возможно в совершенно исключительных и редких случаях.
И тем не менее в громадном большинстве современных государств полномочия верхних палат в отношении к финансовому законодательству весьма ограничены; во всяком случае о равноправии палат в этой области не может быть речи. Парламентская практика из права приоритета, принадлежащего нижним палатам, выводит существенные ограничения права поправок, принадлежащего верхним: радикальная поправка к законопроекту, поступившему из нижней палаты в верхнюю, всегда может быть рассматриваема как новый законопроект, возникший по инициативе верхней палаты; между тем последней в вопросах финансового законодательства право инициативы не принадлежит*(790).
De facto наиболее ограничены права верхних палат в отношении к бюджету. Бюджет, по своей природе является срочным законом. Он должен быть издан к определенному моменту; он действует в течение года. По общему правилу, обсуждение бюджета в палате депутатов весьма продолжительно; в сенат он поступает в последний момент, накануне наступления сметного года. При таких условиях прохождение бюджета через сенат является в большинстве случаев простой формальностью: у сената нет времени не только его исправить, но даже его обсудить*(791).
§ 3. Междупалатные конфликты и средства их разрешения
Не подлежит никакому сомнению, что все применяемые на практике способы разрешения междупалатных конфликтов всегда и необходимо колеблют начало равноправности палат, усиливают значение одной палаты в ущерб другой. На практике применяются способы двоякого рода: политические и правовые.
Не может быть речи о равноправности палат как в том случае, когда верхняя палата, отвергнув предложение нижней, добивается ее роспуска, так и в том, когда нижняя палата, отвергнув предложения верхней, добивается массового назначения пэров, готовых уступить ее требованиям.
По существу, досрочный роспуск только в самых исключительных случаях дает положительные результаты: по общему правилу, в междупалатных конфликтах сочувствие общественного мнения на стороне нижней палаты; поэтому новые выборы не меняют ее состава.
Как уже указано выше, массовое назначение новых сенаторов неоднократно применялось в Италии; отчасти поэтому политическое значение итальянского сената совершенно ничтожно.
Из правовых способов разрешения междупалатных конфликтов только один вполне совместим с началом равноправности законодательных палат.
Мы имеем в виду институт т. н. согласительных комиссий. Институт этот известен законодательству немногих государств: России, Саксонии, Дании, Испании и Португалии; на практике, однако, он применяется почти повсеместно*(793). В случае возникновения между палатами конфликта, спорный вопрос передается на рассмотрение комиссии, состоящей из равного числа членов от каждой палаты; решение комиссии ставится на голосование в каждой палате в отдельности. Само собой разумеется, что рассматриваемый способ далеко не всегда гарантирует действительное разрешение конфликта.
Порядок издания законов в Норвегии существенно отличен от обычного при двухпалатной системе порядка. Каждый законопроект вносится первоначально в одельстинг либо одним из его членов, либо от имени правительства одним из министров. Принятый одельстингом законопроект направляется в лагтинг, который его либо принимает, либо отвергает, и, в последнем случае, возвращает в одельстинг со своими замечаниями. Последний рассматривает эти замечания и либо отказывается от законопроекта, либо посылает его вновь в лагтинг, с изменениями или без них. После того как законопроект, дважды направленный одельстингом в лагтинг, возвращается не принятый во второй раз в одельстинг, обе секции стортинга соединяются в общее собрание и решают вопрос большинством двух третей голосов. Между каждым из обсуждений законопроекта, предшествующих общему собранию, должно протечь не менее трех дней*(796).
Не подлежит сомнению, что применяемый в Австралии и Норвегии порядок разрешения конфликтов между палатами противоречит принципу безусловной и строгой их равноправности. При совместном решении вопросов нижняя палата уже в силу большего числа своих членов получает перевес над верхней; в некоторых, впрочем, случаях, при партийной раздробленности нижней палаты и однородном партийном составе верхней, перевес может оказаться на стороне последней.
В некоторых конституциях мы встречаемся с весьма оригинальными способами разрешения междупалатных конфликтов.
Так, напр., в Саксонии в случае неустранимого разногласия между законодательными палатами по поводу законопроекта, предложенного правительством, последний считается отклоненным только в том случае, если в одной из палат выскажется против него не менее двух третей голосов*(797).
Весьма сложный порядок разрешения конфликтов между верхней и нижней палатой, сенатом и буржуазией, установлен конституцией Гамбурга*(798). Мы не останавливаемся на изложении относящихся к рассматриваемому вопросу постановлений этой конституции, так как, при всей своей оригинальности, общего значения и интереса они не представляют.
Наиболее опасны междупалатные конфликты в тех случаях, когда законодательный вопрос, по самому существу своему, является неотложным и срочным. Некоторые конституции предусматривают способ установления бюджета, или издания финансового закона, или определения ежегодного контингента набора, несмотря на отсутствие соглашения между палатами.
Так, в Швеции и Бадене, если по поводу финансового закона не может состояться соглашение между палатами, то складываются голоса, поданные в каждой из палат в пользу решения, предложенного нижней палатой; решение это считается принятым, если в его пользу выскажется большинство голосов, поданных в обеих палатах*(802).
В Австрии, если относительно размера некоторых статей бюджета или, в законе о наборе, относительно размера призываемого контингента новобранцев не может установиться согласие между обеими палатами, несмотря на неоднократные совещания, то считается принятым низший из предложенных размеров*(803). В России, если между Думой и Советом возникает разномыслие относительно размеров включенных в проект государственной росписи кредитов и это разномыслие не может быть устранено согласительной комиссией, соответственный кредит вносится в роспись в цифре назначения последней, установленным порядком утвержденной росписи. Если, однако, оба установления согласны увеличить или уменьшить это назначение и разномыслие сводится лишь к цифре его увеличения или уменьшения, то принимается цифра, ближайшая к назначению последней росписи*(804). Точно так же, если по заблаговременном внесении в Государственную Думу предположений о числе людей, потребном для пополнения армии и флота, закон по сему предмету не будет в установленном порядке издан к 1 мая, то указом Государя Императора призывается на военную службу необходимое число людей, не свыше, однако, назначенного в предшествующем году*(805). В случае неутверждения бюджета к началу сметного года почти во всех государствах применяется институт т.н. «предварительных двенадцатых долей»: в законодательном порядке отпускается в распоряжение правительства на каждый месяц безбюджетного управления по одной двенадцатой доли приблизительно вычисленного бюджета*(806). И только в России установлен порядок, умаляющий существенным образом бюджетные полномочия парламента. Если государственная роспись не будет утверждена к началу сметного периода, то остается в силе последняя, установленным порядком утвержденная роспись, с теми лишь изменениями, какие обусловливаются исполнением последовавших после ее утверждения узаконений. Впредь до обнародования новой росписи, по постановлениям совета министров, в распоряжение министров и главных управлений открываются постепенно кредиты в размерах действительной потребности, не превышающие, однако, в месяц, во всей их совокупности, одной двенадцатой части общего по росписи итога расходов*(807).
§ 4. Английский veto-bill
При таких условиях отношение между палатами в Англии периодически меняется: когда у власти консервативная партия, палата лордов de facto себя упраздняет; когда у власти либеральная партия, конфликт между палатами становится хроническим.
Вопрос об органическом изменении исторически сложившихся отношений между английскими палатами на законодательную очередь ставится в 1907 г., после того как палата лордов отвергает ряд законопроектов, одобренных нижней палатой: о выкупе питейных концессий, о школьной реформе, о плюральном голосовании*(810). Уже тронная речь от 12 февраля обращает внимание парламента на необходимость разрешения «серьезных вопросов, возникших вследствие несчастного разногласия между двумя палатами,- вопросов, нарушающих действие парламентарной системы». 24 июня 1907 г. палата принимает резолюцию, предложенную Кемпбель-Баннерманом: «Для того чтобы воля народа, как она выражена его представителями, была осуществлена, необходимо, чтобы право другой палаты отклонять или изменять предложения, исходящие от нашей палаты, было таким образом изменено, чтобы окончательное решение нижней палаты могло получить силу закона в пределах одной и той же легислатуры».
Вето-билль 1911 г. является исполнением программы, начертанной еще в 1907 г. Баннерманом.
Непосредственным поводом к этому биллю служит отклонение верхней палатой бюджета 1909 г.; реформа осуществляется посредством угрозы массового назначения новых пэров. Пред этой угрозой склоняется палата лордов; после долгой и упорной борьбы она вынуждена вотировать билль, являющийся, по существу, ее смертным приговором.
Сущность Закона 1911 г. заключается в следующем.
Билль, который, по удостоверению спикера нижней палаты, имеет финансовый характер, не может быть ни изменен, ни отклонен палатой лордов.
Всякий билль, в течение трех парламентских сессий в пределах одной легислатуры, трижды принятый палатой общин и трижды отклоненной верхней палатой, становится, после утверждения его королем, законом, если между первым принятием билля в нижней палате и его утверждением королевской властью пройдет не менее 2 лет.
Срок легислатуры уменьшается с семи до пяти лет.
IV. Будущность двухпалатной системы
Двупалатная система существует почти повсеместно: исключением являются балканские государства, Греция, Болгария, Сербия (с 1903 г.) и Черногория, несколько (6) небольших государств Германской Империи, кантоны Швейцарии, латиноамериканские государства, Коста-Рика, Панама, Гондурас, Сальвадор и Сан-Доминго*(811).
Мыслимы два направления реформы: либо реформа состава верхних палат, либо реформа их компетенции.
В декабре 1908 г. специальная комиссия верхней палаты, под председательством л. Розбери, предлагает законченный проект реорганизации верхней палаты. Комиссия единогласно признает, что факт рождения, сам по себе, не может служить основанием к участию в верхней палате. Согласно ее проекту, в палате должны принимать участие: наследственные пэры, отвечающие определенным требованиям, установленным в законе (министры, генерал-губернаторы и губернаторы колоний, статс-секретари, спикеры нижней палаты, пэры, состоявшие в течение определенного времени членами палаты общин); определенное число пэров, избираемых всеми пэрами Соединенного Королевства; не более 40 пожизненных пэров, назначаемых короной; 10 духовных лордов, избираемых архиепископами и епископами англиканской церкви; два или три представителя колониальных владений; принцы королевской крови и судебные лорды*(815).
Новейшая эволюция двухпалатной системы движется в ином направлении: она ведет не к изменению состава, a к умалению власти верхней палаты.
Незадолго до избирательной реформы 1867 г. Беджгот следующим образом характеризует политическое значение палаты лордов: «Она может изменить билль, может отвергнуть билль, относительно которого еще нет окончательного соглашения в палате общин и еще не высказался народ. Ее veto есть своего рода суспензивное veto. Она говорит: мы отвергаем ваш билль на этот раз и, может быть, два раза и даже три, но если вы будете упорно посылать его к нам, то в конце концов мы не отвергнем его»*(817).
Последние десятилетия ХIХ и первые ХХ века являются в Англии эпохой преимущественного господства либеральной партии; политическое значение верхней палаты в это время значительно возрастает. И тем не менее Сидней Лоу, один из новейших исследователей английской государственной жизни, не без основания замечает: «Сила палаты лордов в ее слабости; если бы она была способна осуществить хотя бы десятую часть той власти, которой пользуется в теории, она была бы давным-давно уничтожена»*(818).
Отклонение в 1909 г. бюджета Ллойд Джорджа является восстанием палаты лордов против естественного и неотвратимого «порядка вещей»; восстановлением этого порядка является реформа 1911 года. Реформа эта превращает преобладание нижней палаты над верхней из политического явления в правовой институт; сохраняя видимость двухпалатной системы, она упраздняет ее сущность.