классификация административно правовых материальных и процессуальных отношений
Административно-правовые отношения
Понятие административных правовых отношений
Административные правовые отношения – регулируемые и охраняемые нормами административного права управленческие отношения сторон (властной и подвластной), складывающиеся в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, а также отношения управленческого характера, возникающие при осуществлении функций и задач государственного управления иными органами государственной власти, а также управленческие отношения, которые возникают в сфере негосударственного управления в связи с осуществлением (законным) этими субъектами функций и задач государственного управления.
В административных правовых отношениях как основном элементе механизма правового регулирования индивидуализируются положения той или иной нормы административного права, определяются характер, права, обязанности, функции, задачи и ответственность участников (субъектов) управленческих отношений. Эти правовые отношения воздействуют на управленческие процессы через волю и сознание их участников (сторон), выступают как конечный результат согласованности управляющего, упорядочивающего и преобразовывающего воздействия со стороны властного субъекта управления на подвластные субъекты управления в процессе реализации функций и задач государственного управления и правового регулирования.
Право само по себе не может быть реализовано без применения соответствующих способов и средств его обеспечения, поэтому органы исполнительной власти, государственного управления, их уполномоченные должностные лица, осуществляя повседневные функции и задачи государственного управления и правового регулирования, наделяются государственно-властными полномочиями стимулировать добровольное исполнение управленческих решений или применять меры государственного принуждения.
Признаки административно-правовых отношений
1. В отличие от гражданско-правовых административно-правовые отношенияимеют односторонний, публичный, государственно-властный характер.
2. Административно-правовые отношения реализуются в обширных, комплексных управленческих отношениях в масштабе государства.
Напр., ФКЗ «О Правительстве РФ», в котором регламентированы управленческие отношения, реализуемые высшим органом исполнительной власти во всех сферах и областях государственного управления. Кроме того, административные правовые отношения возникают в процессе реализации управленческих отношений, возникающих в деятельности органов законодательной власти, судебной власти, их обслуживающих аппаратов, органов прокуратуры, контрольных органов, органов военного управления, негосударственных учреждений, уполномоченных осуществлять часть государственных функций и задач в сфере правоохранительной деятельности.
3. Общим объектом воздействия административно-правовых отношений являются общественные отношения или, точнее, поведение участников, обусловленные сознанием и волей каждой из сторон. Этому правилу есть и исключение. Объектом правоотношений может быть и предмет, например объект авторского права, а также нематериальный объект – честь и достоинство человека и гражданина.
4. Административно-правовые отношения регулируют и охраняют в основном публично-правовые интересы, возникающие в осуществлении деятельности органов исполнительной власти, государственного управления. Часто публичный интерес трактуется просто как государственный интерес. Однако это не совсем так, при осуществлении государственного управления это понимается как адекватная реакция государственных органов власти и управления на требования общества в создании надежной социально-экономической защиты или осуществлении эффективной правоохранительной деятельности.
5. Административно-правовые отношения возникают по инициативе уполномоченных властных субъектов управления по поводу осуществления функций государственного управления и правового регулирования, а также по инициативе подвластных субъектов управления в результате неудовлетворительной реализации управленческих отношений субъектом управления (в форме заявлений, предложений, жалоб физических и юридических лиц).
6. Административно-правовые отношения иногда характеризуются равноправием участников отношений. Напр., при заключении административных договоров между органами исполнительной власти федерального уровня и уровня субъектов РФ, при разрешении управленческих конфликтов и споров и др.
7. Административно-правовые отношения регламентируют управленческие отношения и по своей сути являются организационно-правовыми, т. е. с помощью норм права упорядочивается процесс организации управления с целью оптимального функционирования органов исполнительной власти, государственного управления.
Элементы и содержание административно-правовых отношений
Субъектами административно-правовых отношений являются стороны; по инициативе одной из них на основании нормы права и юридического факта возникают, изменяются и прекращаются административно-правовые отношения.
Субъектами административно-правовых отношений являются как юридические, так и физические лица.
Объект – это то, по поводу чего возникают правоотношения.
Юридические факты являются основаниями возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений. Юридические факты имеют осознанный, волевой характер. Это правомерные и неправомерные действия (бездействие) людей. Юридические факты имеют простой и сложный состав.
Юридическое событие – не зависящее от воли людей событие, требующее государственной регистрации и в связи с которым наступает изменение объема административной правосубъектности. Напр., гражданину исполнилось 18 лет, он приобрел активное избирательное право и обязанность встать на учет для решения вопроса о прохождении военной службы по призыву.
Содержание административно-правовых отношений определяется, как правило, объемом административной правосубъектности сторон отношений, связанным с ограничением по возрасту, состоянию здоровья, установленным в судебном порядке, социальным статусом и другими условиями.
Правосубъектность – общее понятие правоспособности и дееспособности.
Административная правоспособность – закрепляемая за субъектом права возможность иметь права и обязанности, носящие юридический характер.
У физических лиц правоспособность возникает с момента рождения и заканчивается в связи со смертью, а у юридических лиц – с момента регистрации и до ее прекращения в порядке, определенном законом.
Специальная административная правоспособность у государственных и муниципальных служащих возникает с момента зачисления их на должность и прекращается с момента их увольнения.
Административная дееспособность – это закрепленная за субъектами права возможность своими действиями приобретать субъективные права и исполнять обязанности, предусмотренные законодательством.
Административно-правовые отношения носят двусторонний характер: например, праву властного субъекта управления соответствуют обязанности подвластного субъекта управления, и наоборот. Напр., праву подачи жалобы соответствует обязанность субъекта управления рассмотреть эту жалобу в срок и по существу и в срок сообщить результат по жалобе.
Классификация административных правовых отношений
1. По содержанию административно-правовые отношения делятся на материальные и процессуальные. Материальными административно-правовыми отношениями называются такие общественные отношения, которые возникли в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, регламентируемые материальными нормами административного права. Административно-процессуальные нормы регламентируют равноправное отношение сторон – например, в процессе производства по обращениям граждан в органы государственной власти, государственного управления, а также в процессе разрешения индивидуальных дел в сфере государственного управления, по делам об административных правонарушениях. Отношения административно-договорного характера – особый вид административно-правовых отношений, которые в настоящее время часто возникают между органами исполнительной власти РФ и субъектами РФ, а также между органами исполнительной власти субъектов РФ.
2. По соотношению прав и обязанностей участников отношения делятся на властные или субординационные (по вертикали) и взаимодействия или согласования (по горизонтали). Властные отношения (субординационные) возникают между руководящими и подвластными субъектами, являются вертикальными отношениями (соподчи-ненности), реализующими управляющее воздействие.
3. По характеру юридических фактов административно-правовые отношения делятся на отношения, порожденные правомерными и неправомерными фактами (действием или бездействием). Административно-правовые отношения обусловливают такое поведение их участников, которое соответствует принятому закону или другому нормативному акту (предписанию или требованию). В преобладающих случаях административно-правовые отношения возникают, изменяются или прекращаются на основании юридических фактов, порожденных правомерными действиями. Если же эти предписания и требования нарушаются, то их защита гарантируется и осуществляется в административном или судебном порядке. Значительное большинство административно-правовых отношений защищается в административно-процессуальном порядке. Процедура защиты реализуется в установленном законом порядке полномочными органами по предметам ведения и в объеме полномочий. Большой объем административных правонарушений защищается в судебном порядке. Этот способ является более квалифицированным и лишен субъективного фактора ведомственной необъективности. Административно-правовые отношения, защищаемые в судебном порядке, определены Законом «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Особо большой объем административно-правовых отношений, связанных с правомерными и неправомерными действиями участников, возникает между правоохранительными органами и физическими и юридическими лицами. В зависимости от характера этих отношений они могут быть отношениями властными (рассмотрение дел об административном правонарушении) или характеризоваться равенством сторон (регистрация граждан, выдача лицензии и т. п.).
Административно-правовые нормы и отношения в механизме административно-правового регулирования
Механизм административно-правового регулирования общественных отношений во всех четырех областях, составляющих предмет административного права (реализация исполнительной власти — государственное управление, внутриорганизационная деятельность, общегосударственная контрольная деятельность и административно-юстиционная деятельность государства), включает в себя следующие элементы: административно-правовые нормы; административно-правовые отношения и защиту административно-правовых отношений в случаях отклоняющегося поведения субъектов административно-правовых отношений, правовое сознание которых в силу различных причин и обстоятельств деформировано, извращено или вовсе отсутствует.
Понятие, особенности и виды административно-правовых норм
Как и всякая правовая норма, административно-правовая норма представляет собой установленное или санкционированное государством правило поведения, распространяющееся на неопределенно широкий круг субъектов и рассчитанное на многократное применение. Общность административно-правовых норм с нормами других отраслей права обусловлена тем, что административное право — одна из фундаментальных базовых отраслей российского права, а составляющие его нормы, естественно, отвечают всем общетеоретическим характеристикам и критериям с точки зрения их социально-политической сущности, роли и общественного предназначения. Но наряду с общностью, имеются и определенные особенности административно-правовых норм по сравнению с нормами других отраслей права.
Главная их особенность заключается в их собственном предмете регулирования, в тех общественных отношениях, которые регулируются нормами административного права, о чем говорилось выше.
Особенностью является также императивный (повелительный) характер административно-правовых норм, в отличие, скажем, от гражданско-правовых норм, отражающих и закрепляющих равенство и автономию воли участников регулируемых отношений. Императивный характер административно-правовых норм отнюдь не всегда связан с реализацией государственно-властных полномочий субъектом исполнительной власти. Императивный (повелительный) характер административно-правовых норм нередко заключается в предоставлении гражданам права требовать от властных государственных структур должного в интересах данного гражданина образа действия и поведения.
Имеются особенности и в структуре административно-правовых норм. Они, как и все другие правовые нормы, всегда имеют гипотезу и диспозицию, но часто не содержат в составе данной нормы санкции как последствия ее несоблюдения. Санкции у всех административно-правовых норм, конечно, имеются (санкция является обязательным элементом структуры любой правовой нормы, без санкции правовая норма не существует), но они как бы вынесены за рамки содержания нормы и предусмотрены в других административно-правовых актах, например, в законодательстве о дисциплинарной ответственности, административной ответственности и т.д.
По своему характеру и содержанию административно-правовые нормы могут быть обязывающими, запрещающими, уполномочивающими и поощрительными. Большинство административно-правовых норм являются, прямо предписывающими обязанным субъектам постоянно и регулярно совершать определенные позитивные организационные действия (нормы о компетенции государственных органов и их служащих, нормы о порядке формирования органов, о порядке работы с обращениями граждан и др.).
Много в административном праве и запрещающих норм, которые устанавливают недопустимые действия (нормы, устанавливающие составы административных правонарушений, правила разрешительной системы и т.д.).
К уполномочивающим административно-правовым нормам относятся нормы, предоставляющие определенные права и полномочия органам, должностным лицам и гражданам, которые они могут использовать по своему желанию и усмотрению, а могут и отказаться от их реализации (нормы, предусматривающие возможность осуществлять те или иные управленческие действия по усмотрению субъекта, устанавливающие пределы полномочий, нормы о праве граждан на жалобы и заявления и др.). Особой разновидностью уполномочивающих норм можно считать и поощрительные нормы, уполномочивающие соответствующих субъектов на применение различных мер поощрения.
Общими для всей совокупности административно-правовых норм особенностями являются их огромное по сравнению с нормами других отраслей права количество, а также многочисленность и разнообразие форм их группировки, систематизации и кодификации.
Понятие, особенности, виды и структура административно-правовых отношений
Административно-правовые отношения — это общественные отношения, урегулированные нормами административного права. Они возникают и изменяются в связи с применением административно-правовых норм. Норма административного права — это предпосылка и необходимое условие возникновения административно-правового отношения. Без административно-правовой нормы не может возникнуть административно-правовое отношение, но, с другой стороны, административно-правовая норма может существовать сама по себе, не вызывая до поры до времени возникновения административно-правового отношения. Существуют, например, административно-правовые нормы о чрезвычайном положении, о реквизиции, но до наступления определенных условий и обстоятельств они не применяются и не порождают административно-правовых отношений.
Административно-правовые отношения наряду со всеми присущими любому правоотношению атрибутами имеют и некоторое своеобразие, отражающее их отраслевые особенности. Они отличаются от всех других правоотношений, прежде всего своим содержанием, тем, что опосредуют сферу организационной деятельности государства и имеют своей общей целью должную организацию жизнедеятельности гражданского общества, организационное обеспечение его нормального функционирования.
Административно-правовые отношения могут существовать только в качестве правовых, в отличие от семейно-брачных, товарообменных, трудовых отношений, которые складываются и существуют объективно, независимо от того, регулируются они нормами права или нет. Государство их лишь опосредует, направляет в нужную сторону, формулируя нормы и формулируя отрасли частного права. Административно-правовые же отношения могут существовать, только если они урегулированы нормами административного права.
Особенностью административно-правовых отношений также является их чрезвычайное многообразие и всеобъемлющий характер. Всякий гражданин становится участником административно-правовых отношений буквально с момента рождения, далее его административная правосубъектность постоянно расширяется и углубляется, и даже после смерти гражданина административно-правовые нормы и отношения оберегают память о нем в законодательстве о погребении, порядке ликвидации мест захоронения, перезахоронения останков и т.д.
Виды административно-правовых отношений. Существуют многочисленные виды административно-правовых отношений по различным классификационным основаниям: по своему характеру — материальные и процессуальные; по характеру взаимоотношений участников этих отношений — вертикальные (между министерством и подведомственными организациями, руководителем и подчиненными), горизонтальные (между двумя министерствами, структурными подразделениями всех других органов исполнительной власти в их внутренних взаимоотношениях друг с другом) и диагональные (между государственным санитарным, пожарным и другими инспекторами и должностными лицами подконтрольных объектов); по характеру порождающих их юридических фактов — отношения, порождаемые правомерными действиями и неправомерными действиями (правоотношение, порождаемое правомерным действием, направлено на реализацию диспозиции правовой нормы, а порождаемое не правомерным действием — на реализацию ее санкции); по продолжительности действия — бессрочные, срочные и краткосрочные; по объему и месту в системе административно-правового регулирования — общие, отраслевые и межотраслевые административно-правовые отношения федерального, регионального и местного уровня.
Структура административно-правового отношения. Под структурой административно-правового отношения понимается совокупность составляющих его взаимосвязанных обязательных элементов, каковыми являются: субъекты административно-правового отношения; объекты административно-правового отношения; права, обязанности и характер связи участников административно-правового отношения; условия возникновения административно-правовых отношений (юридические факты).
Субъектами, т.е. участниками административно-правовых отношений, могут выступать в любом соотношении государственные органы, их структурные подразделения, должностные лица и другие служащие, предприятия, учреждения и другие организации, граждане и их общественные объединения. При этом хотя бы одним из субъектов (участников) любого административно-правового отношения всегда и обязательно является государственный орган, его структурное подразделение или государственный служащий. Между двумя или более гражданами, а также общественными объединениями административно-правовых отношений существовать не может, потому что ни одна из сторон в этих случаях не обладает императивными государственными полномочиями.
Объектами административно-правовых отношений выступает все то, по поводу чего эти отношения возникают, складываются и развиваются. Объектами административно-правовых отношений могут выступать действия и поведение лица; государственное, частное, общественное и личное имущество (регистрация, изъятие, конфискация, приватизация, национализация и т.д.); предметы духовной культуры (в области государственного регулирования культуры, науки и образования); вся совокупность прав, свобод и обязанностей, составляющих административно-правовой статус гражданина в его взаимоотношениях с органами исполнительной власти. Многообъектность административно-правовых отношений тоже выступает своеобразной особенностью этой разновидности правоотношений.
У каждого из участников конкретного административно-правового отношения есть субъективные права и юридические обязанности, обеспеченные государственной защитой и возможностью применения административных санкций.
В административно-правовых отношениях между их участниками могут применяться многие методы: метод рекомендаций, при котором тот, кому адресуются рекомендации, может их принять, изменить с учетом своих потребностей и возможностей или оставить без последствий; метод согласований, при котором участники взаимно согласуют свои позиции; метод взаимной ответственности субъектов друг перед другом; наконец, все большее распространение получает административно-договорный метод.
Административно-процессуальные нормы и отношения
Кроме материальных административно-правовых норм и административно-правовых отношений существуют также и процессуальные административно-правовые нормы и отношения.
Материальные административно-правовые нормы определяют права, обязанности и правомочия субъектов административно-правовых отношений, отвечая на вопрос: что может, должен, обязан (или, наоборот, не может, не должен, не обязан) делать участник соответствующего административно-правового отношения. Но формой жизни закона является процесс его применения, и каждая материальная норма живет лишь в процессе ее применения. Поэтому каждой группе материальных правовых норм должна корреспондировать соответствующая группа процессуальных норм, устанавливающих порядок применения и реализации материальных правовых норм.
Процессуальные нормы, определяя порядок, процедуру реализации материальных правовых норм, отвечают на вопрос: как может, должен, обязан действовать участник соответствующего правоотношения, каким образом он может и должен реализовывать свои права, обязанности и полномочия, предоставленные ему или возлагаемые на него материальной правовой нормой. Материальные нормы закрепляют в статичной форме права и обязанности участников административно-правового отношения, тогда как административно-процессуальные нормы отражают динамику реализации этих прав и обязанностей, регламентируя порядок и процесс (процедуру) разрешения конкретных индивидуальных дел в различных областях организационной деятельности государства.
Административно-процессуальные правоотношения представляют собой такие регулируемые правом общественные отношения, которые складываются по поводу разрешения индивидуально-конкретных дел в управленческой сфере. Задача административно-процессуальных отношений — обеспечение реализации предписаний материальной нормы, и потому административно-процессуальное правоотношение выступает как средство соответствующего материального отношения.
Способы защиты административно-правовых отношений
Понятие защиты административно-правовых отношений означает создание и существование определенных условий и гарантий, которые бы обеспечивали развитие тех или иных правоотношений в точном соответствии с действующим законодательством. В настоящее время существуют и применяются три основных способа защиты административно-правовых отношений: административный, судебный и договорно-согласительный.
Административный способ защиты административно-правовых отношений осуществляется в рамках системы исполнительной власти силами и средствами органов государственного управления и их должностных лиц, которые по жалобе соответствующих субъектов или по своему усмотрению проверяют законность и целесообразность решений и действий подчиненных органов и их служащих, принимая соответствующие меры защиты: приостановление или отмену незаконных или нецелесообразных актов управления, принятие к виновным различных мер дисциплинарного и иного управленческого воздействия и т.д.
Судебный способ защиты административно-правовых отношений имеет место там, где вопрос о правомерности или неправомерности решений и действий участников данного административно-правового отношения решается судом по жалобе гражданина, по обращениям соответствующих полномочных органов исполнительной власти или, в установленных случаях, прокурора.
В соответствии со ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод; решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. В Законе РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» установлены четкие основания и сроки обращения в суд с жалобой, порядок и результаты ее рассмотрения.
Договорно-согласительный способ защиты административно-правовых отношений реализуется через создание различных согласительных органов (согласительные комиссии, комитеты, группы и т.д.) и использование разно образных согласительных процедур.
Президент РФ — говорится в ст. 85 Конституции РФ — может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.