кодификация муниципальных правовых актов
Статья 7. Муниципальные правовые акты
Статья 7. Муниципальные правовые акты
ГАРАНТ:
См. комментарии к статье 7 настоящего Федерального закона
1. По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.
2. По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.
3. Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.
За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
4. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
5. Если орган местного самоуправления полагает, что федеральный закон или иной нормативный правовой акт Российской Федерации либо закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не соответствует Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, вопрос о соответствии федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации разрешается соответствующим судом. До вступления в силу решения суда о признании федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации или отдельных их положений не соответствующими Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, не допускается.
Информация об изменениях:
6. Муниципальные нормативные правовые акты городских округов (городских округов с внутригородским делением), являющихся административными центрами субъектов Российской Федерации, а также иных городских округов, муниципальных округов и муниципальных районов, включенных в соответствующий перечень законом субъекта Российской Федерации согласно положениям части 7 настоящей статьи, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат экспертизе, проводимой органами местного самоуправления городских округов (городских округов с внутригородским делением), являющихся административными центрами субъектов Российской Федерации, а также иных городских округов, муниципальных округов и муниципальных районов, включенных в соответствующий перечень законом субъекта Российской Федерации согласно положениям части 7 настоящей статьи, в порядке, установленном муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.
Муниципальные нормативные правовые акты иных муниципальных образований, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, могут подлежать экспертизе, проводимой органами местного самоуправления соответствующих муниципальных образований в порядке, установленном муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.
Информация об изменениях:
Информация об изменениях:
ГАРАНТ:
Законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие перечни муниципальных районов и городских округов, предусмотренные частью 7 статьи 7 настоящего Федерального закона, должны быть приняты субъектами Российской Федерации до 1 января 2017 г.
7. Законом субъекта Российской Федерации устанавливается перечень муниципальных районов, муниципальных и городских округов, в которых проведение экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, является обязательным. При этом законом субъекта Российской Федерации определяются критерии включения муниципальных районов, муниципальных и городских округов в указанный перечень, отражающие объективные особенности осуществления местного самоуправления в данном субъекте Российской Федерации, включая степень концентрации возложенных на такие муниципальные образования государственных полномочий.
© ООО «НПП «ГАРАНТ-СЕРВИС», 2021. Система ГАРАНТ выпускается с 1990 года. Компания «Гарант» и ее партнеры являются участниками Российской ассоциации правовой информации ГАРАНТ.
Кодификация муниципальных правовых актов
Статья 43. Система муниципальных правовых актов
1. В систему муниципальных правовых актов входят:
1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
(п. 1 в ред. Федерального закона от 29.12.2006 N 258-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
(в ред. Федерального закона от 29.12.2006 N 258-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
(в ред. Федерального закона от 25.12.2008 N 281-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
2. Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.
Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).
3. Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено настоящим Федеральным законом. В случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, голос главы муниципального образования учитывается при принятии решений представительного органа муниципального образования как голос депутата представительного органа муниципального образования.
(в ред. Федеральных законов от 15.02.2006 N 24-ФЗ, от 07.05.2009 N 90-ФЗ, от 27.12.2009 N 365-ФЗ, от 30.11.2011 N 361-ФЗ, от 03.02.2015 N 8-ФЗ, от 28.12.2016 N 494-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
4. Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, или постановления и распоряжения местной администрации по вопросам, указанным в части 6 настоящей статьи, в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации. Глава муниципального образования издает постановления и распоряжения по иным вопросам, отнесенным к его компетенции уставом муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами.
(в ред. Федеральных законов от 25.12.2008 N 281-ФЗ, от 27.12.2009 N 365-ФЗ, от 30.11.2011 N 361-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
5. Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, подписывает решения представительного органа муниципального образования.
(в ред. Федеральных законов от 27.12.2009 N 365-ФЗ, от 30.11.2011 N 361-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
6. Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации.
(в ред. Федерального закона от 25.12.2008 N 281-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
7. Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.
Систематизация муниципальных нормативных правовых актов
Горбуль Ю.А., доцент кафедры конституционного и административного права Новокузнецкого филиала-института ГОУ ВПО «Кемеровский государственный университет».
Важным направлением совершенствования муниципального правового регулирования является создание эффективного механизма его функционирования. И прежде всего необходимо обратить внимание на мероприятия, которые проводятся на различных стадиях правотворческого процесса в муниципальных образованиях, поскольку уже на этапе создания муниципальных нормативно-правовых актов можно предотвратить либо минимизировать ряд негативных моментов, создающих препятствия для эффективного претворения их в жизнь.
В частности, создают определенные проблемы в муниципальном правовом регулировании запутанность и противоречивость, присутствующие в муниципальных нормативно-правовых актах. Зачастую рядовые жители муниципальных образований сталкиваются с тем, что они не всегда знают, какие из муниципальных нормативных актов действуют, а какие отменены полностью или частично последующими актами, появляющимися судебными решениями. Кроме того, существует проблема, связанная с соответствием муниципальных нормативных актов федеральным актам и актам субъектов Российской Федерации. Такая запутанность и противоречивость законодательства объективно создает препятствия для эффективной реализации права.
См.: Законотворчество в Российской Федерации (Научно-практическое и учебное пособие) / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2000. С. 114.
Прежде всего необходим четко налаженный учет муниципальных нормативных правовых актов. Ныне все более активно используется так называемый автоматизированный учет нормативных документов на базе применения современной компьютерной техники и новейших достижений информатики. Создание автоматизированных информационно-поисковых систем имеет ряд несомненных преимуществ по сравнению с другими видами учета нормативных актов. Во-первых, в компьютерные системы возможно заложить практически безграничный объем правовой информации. Во-вторых, справки о муниципальных нормативных актах и практике их применения можно получить при автоматизированном учете по любому интересующему абонента вопросу, в то время как, например, при картотечном учете такие справки можно выдать лишь в зависимости от рубрик классификатора картотеки.
См.: Доклад Минрегиона России о ходе реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 г. // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 3. С. 29.
Безусловно, что такого рода деятельностью могли бы заниматься и сами муниципалитеты, однако при отсутствии у них пока соответствующей материальной базы и подготовленных кадров осуществление функций по учету муниципальных нормативных правовых актов на уровне субъектов Российской Федерации, вероятно, является не только оправданной, но и необходимой мерой.
Законотворчество в Российской Федерации (Научно-практическое и учебное пособие) / Под ред. А.С. Пиголкина. С. 117.
Еще одной формой систематизации законодательства, которая также может быть использована на муниципальном уровне, является консолидация. Зачастую положения муниципальных нормативных актов повторяются, а иногда содержат явные несогласованности и противоречия. В общем массиве действующего законодательства муниципальных структур России еще много так называемых лоскутных актов, от которых действующими остались лишь некоторые нормы и иные отделимые их части. В связи с этим возникает потребность ликвидации множественности нормативных актов, их укрупнения, создания своеобразных «блоков». Консолидация как раз и выступает одним из путей преодоления подобных проблем. Это форма систематизации, в процессе которой нормативные акты по одному и тому же вопросу объединяются в один укрупненный акт. Такой акт утверждается правотворческим органом в качестве нового, самостоятельного источника права, а прежние разрозненные акты признаются утратившими силу.
Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 93.
См.: Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / Под ред. В.И. Шкатуллы. М., 2006. С. 293.
Стенограмма заседания Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 12 февраля 2008 г. // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 4. С. 22.
Методические рекомендации по определению нормативности муниципальных правовых актов
1. Общие положения
1.1. Настоящие методические рекомендации разработаны управлением региональной и муниципальной политики Правительства Ростовской области в соответствии с Областным законом от 06.08.2008 № 48-ЗС «О регистре муниципальных нормативных правовых актов Ростовской области» и постановлением Правительства Ростовской области от 08.08.2012 № 742 «О порядке организации работы по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов Ростовской области» (далее – регистр).
1.2. В соответствии с абзацем семнадцатым части 1 статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон) муниципальный правовой акт – это решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.
1.3. Согласно пункту 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
1.4. Таким образом, к основным признакам муниципального нормативного правового акта относятся:
принятие (издание) правового акта в установленном порядке;
принятие (издание) правового акта управомоченным органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления;
наличие в правовом акте правовых норм (правил поведения);
обязательность для исполнения содержащихся в правовом акте правовых норм;
распространение содержащихся в правовом акте правовых норм на неопределенный круг лиц;
неоднократность применения правовых норм, содержащихся в правовом акте;
направленность правовых норм на урегулирование общественных отношений, на изменение или прекращение существующих правоотношений.
1.5. Только наличие всех вышеуказанных признаков в правовом акте позволяет сделать вывод о его нормативности.
2. Принятие (издание) правового акта в установленном порядке
2.1. Порядок принятия (издания) муниципального правового акта регулируется главой 7 Федерального закона, уставом муниципального образования, а также муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
2.2. Порядок принятия (издания) правового акта представляет собой установленную соответствующим нормативным правовым актом процедуру, включающую в себя:
1) выступление с правотворческой инициативой (внесение проекта муниципального правового акта);
2) согласование и визирование проекта правового акта;
3) подписание правового акта (принятие и подписание);
4) оформление принятого правового акта;
5) вступление правового акта в силу.
2.3. В соответствии с частью 1 статьи 46 Федерального закона проекты муниципальных правовых актов могут вноситься:
депутатами представительного органа муниципального образования;
главой муниципального образования;
иными выборными органами местного самоуправления;
главой местной администрации;
органами территориального общественного самоуправления;
инициативными группами граждан;
иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования.
Для отдельных видов правовых актов законом могут быть предусмотрены ограничения по составу субъектов правотворческой инициативы. Так, частью 12 статьи 35 Федерального закона устанавливается, что нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации.
2.4. Согласно части 2 статьи 46 Федерального закона порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.
Так, процедура внесения в представительный орган проектов решений устанавливается, как правило, регламентом представительного органа муниципального образования.
2.5. Согласование и визирование проекта правового акта осуществляется в порядке, устанавливаемом нормативным правовым актом соответствующего органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления.
Для проектов решений представительного органа может быть предусмотрена процедура их рассмотрения на заседаниях соответствующих комитетов и комиссий представительного органа.
Согласно части 4 статьи 44 Федерального закона проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.
2.6. Процедура принятия нормативных правовых актов представительным органом муниципального образования устанавливается Федеральным законом, уставом муниципального образования, регламентом и иными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Согласно части 3 статьи 43 Федерального закона решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено указанным Федеральным законом (например, частью 5 статьи 44 Федерального закона предусмотрено, что устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования).
В соответствии с частью 13 статьи 35 Федерального закона нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования, подписываются главой муниципального образования.
Иные нормативные правовые акты подписываются руководителем органа местного самоуправления, должностным лицом местного самоуправления, принявшим (издавшим) нормативный правовой акт.
В случае отсутствия должностного лица местного самоуправления муниципальный нормативный правовой акт подписывается лицом, уполномоченным соответствующим правовым актом (уставом муниципального образования, регламентом органа местного самоуправления, распоряжением или приказом должностного лица) исполнять обязанности отсутствующего должностного лица.
2.7. В соответствии с частью 6 статьи 43 Федерального закона органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления пределах своих полномочий принимают (издают) следующие правовые акты:
— представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования;
— глава муниципального образования в пределах своих полномочий издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования (в случае, если он является председателем представительного органа муниципального образования) или постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, и распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации (если возглавляет местную администрацию);
— председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования;
— глава местной администрации в пределах своих полномочий издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации;
— иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.
При оформлении правовых актов применяются требования ГОСТ Р6.30-2003 «Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов», введенные в действие постановлением Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 03.03.2003 № 65-ст «О принятии и введении в действие Государственного стандарта Российской Федерации».
Перечень требований к оформлению нормативных правовых актов может быть определен муниципальным нормативным правовым актом.
Не будут относиться к нормативным акты координационных и совещательных органов (коллегий, советов, комиссий), созданных при органах местного самоуправления, а также документы, утвержденные (подписанные) должностными лицами, но не оформленные в виде правового акта (поручения, резолюции и т.п.).
2.8. В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Соответствующая норма закреплена в части 2 статьи 47 Федерального закона.
Опубликование муниципального правового акта предполагает напечатание его текста в установленном официальном периодическом печатном издании, в котором воспроизводится полный идентичный текст акта.
Под обнародованием понимается иной, нежели опубликование, способ доведения нормативного правового акта до сведения граждан, обеспечивающий им возможность ознакомления с текстом указанного акта.
Порядок вступления в силу муниципальных нормативных правовых актов определяется уставом муниципального образования с учетом вышеуказанных положений.
Кроме того, частью 8 статьи 44 Федерального закона предусмотрено, что устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Согласно части 3 статьи 47 Федерального закона порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.
Пунктом 7 части 1 статьи 17 Федерального закона органы местного самоуправления наделены полномочием по учреждению печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации.
Учреждение данного средства массовой информации является правом, а не обязанностью органов местного самоуправления. Следовательно, муниципальные нормативные правовые акты могут публиковаться в иных средствах массовой информации, если это установлено уставом муниципального образования или иным муниципальным нормативным правовым актом и обеспечивает возможность ознакомления с ними граждан.
3. Принятие (издание) правового акта управомоченным органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления
3.1. Наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления определяются уставом муниципального образования в соответствии с Федеральным законом и Областным законом от 28.12.2005 № 436-ЗС «О местном самоуправлении в Ростовской области».
В структуру органов местного самоуправления муниципального образования в обязательном порядке входит представительный орган, глава муниципального образования и местная администрация. Кроме того, уставом муниципального образования может быть предусмотрен контрольный орган муниципального образования и иные органы местного самоуправления.
Таким образом, акты органов или должностных лиц, не предусмотренных уставом муниципального образования, не могут быть отнесены к нормативным, так как указанные органы (должностные лица) не наделены полномочием по принятию (изданию) муниципальных правовых актов (например, коллегия местной администрации).
3.2. Компетенция органов местного самоуправления определяется в соответствии с Федеральным законом и уставом муниципального образования.
3.3. Федеральным законом установлена исключительная компетенция некоторых органов.
3.4. В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.
Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
3.5. Глава муниципального образования в пределах своих полномочий:
1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;
4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.
3.6. Местная администрация наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
3.7. Таким образом, орган местного самоуправления, должностное лицо местного самоуправления вправе издавать правовые акты только в пределах полномочий, закрепленных за ними федеральными и областными законами, уставом муниципального образования.
4. Наличие в правовом акте правовых норм (правил поведения)
4.1. В самом общем виде правовая норма представляет собой правило поведения, устанавливающее модель поведения участников общественных отношений.
4.2. Правовая норма состоит из трех частей: гипотезы, диспозиции и санкции.
Например, гипотезой нормы права, содержащейся в муниципальном правовом акте, могут выступать его положения, определяющие сферу действия акта («Настоящее постановление устанавливает порядок …», «Действие решения распространяется на …»), положения текста акта, определяющие круг лиц, на которых он распространяется и т.д.
4.4. Диспозиция представляет собой часть правовой нормы, которая содержит правило или модель поведения участников регулируемых отношений. Она является центральным элементом правовой нормы.
Исходя из содержания диспозиции нормы права подразделяются на управомочивающие, обязывающие и запрещающие.
В нормативном правовом акте не всегда содержатся все структурные элементы правовой нормы.
Так, органы местного самоуправления, как правило, не обладают полномочиями по установлению ответственности за нарушение правовых норм. В связи с этим, в муниципальных правовых актах редко имеется санкция за их неисполнение. Ответственность за нарушение муниципального нормативного правового акта устанавливается федеральным и областным законодательством. Это значит, что санкция соответствующей правовой нормы не отсутствует, а содержится в другом нормативном правовом акте. Также в другом правовом акте или в другой части того же акта может содержаться диспозиция нормы.
5. Обязательность для исполнения содержащихся в правовом акте правовых норм
5.1. Норма права представляет собой правило поведения общего характера, обязательное к исполнению всеми лицами независимо от их желания. То есть, обязательность нормы права означает обязательное выполнение ее предписаний каждым субъектом, оказавшимся в условиях, предусмотренных данной нормой.
5.2. В соответствии с частью 3 статьи 7 Федерального закона муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.
Следовательно, положения акта являются обязательными, кроме случаев, прямо предусмотренных актом. Например, в муниципальных правовых актах могут использоваться следующие формулировки, говорящие о необязательности их исполнения: «рекомендовать», «предложить» и т.п. Такие положения не являются нормативными.
6. Распространение содержащихся в правовом акте правовых норм на неопределенный круг лиц
6.1. Субъектами, на которых направлено действие правовых норм, выступают не конкретные, перечисленные поименно субъекты, а однородные категории лиц, то есть, норма права регулирует поведение неопределенного круга лиц.
6.2. Лица, участвующие в регулируемом правовой нормой правоотношении, не могут быть заранее персонально определены.
6.3. Так, муниципальный правовой акт об установлении размеров должностных окладов работникам местной администрации будет являться нормативным, несмотря на то, что на момент принятия (издания) акта известны поименно все сотрудники местной администрации. Неопределенность круга лиц в данном случае заключается в том что, установление должностных окладов не привязано к конкретным людям, а распространяется на всех лиц, как замещающих должности в местной администрации на момент принятия (издания) правового акта, так и на тех, кто поступит на муниципальную службу в будущем.
В то же время, правовой акт о принятии на работу и установлении должностного оклада конкретному сотруднику не будет являться нормативным, так как субъект правового регулирования персонально определен, и распространяться данный правовой акт будет только на определенного человека.
7. Неоднократность применения правовых норм, содержащихся в правовом акте
7.1. Нормативный правовой акт должен быть рассчитан на неоднократное применение, многократную его реализацию.
7.2. Правовой акт ненормативного характера, как правило, исполняется его однократным применением, носит разовый характер.
7.3. Однократность применения должна быть четко зафиксирована в самом акте. Это может быть сделано, например, путем указания конкретного события, с наступлением которого связано издание правового акта (например, порядок празднования дня города в 2008 году). Если сам акт такого указания не содержит, следует считать возможность его применения неоднократной.
7.4. Следует учитывать, что даже правовые акты, регулирующие сходные правоотношения, в зависимости от указанного признака могут быть как нормативными, так и ненормативными.
Так, например, решение представительного органа муниципального образования о порядке учета предложений граждан по проекту устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении в него изменений и дополнений будет являться нормативным, если оно принято безотносительно к конкретному проекту и рассчитано на применение ко всем случаям принятия устава либо внесения в него изменений.
И, наоборот, такое решение является ненормативным, если в самом правовом акте будет содержаться привязка к определенному проекту, по которому устанавливается порядок учета предложений граждан. Такой правовой акт рассчитан на однократное применение и после принятия соответственно устава либо муниципального правового акта о внесении в него изменений и дополнений действовать не будет.
7.5. От актов, рассчитанных на однократное применение, следует отличать акты с заранее определенным сроком действия, но при этом предусматривающие возможность их неоднократного применения в течение этого срока.
8. Направленность правовых норм на урегулирование общественных отношений, на изменение или прекращение существующих правоотношений
8.1. Общественные отношения представляют собой отношения людей между собой, складывающиеся в определенных формах, в конкретных условиях места и времени.
8.2. Основной задачей принятия (издания) нормативного правового акта является регулирование общественных отношений. Вместе с тем, нормативные правовые акты могут быть направлены на изменение или прекращение существующих правоотношений (общественных отношений, уже урегулированных нормой права).
8.4. Таким образом, муниципальный правовой акт, вносящий изменения, приостанавливающий действие, признающий утратившим силу либо отменяющий муниципальный нормативный правовой акт или его часть, будет также являться нормативным.
9. Заключительные положения
9.1. Муниципальный правовой акт, в котором отсутствует хотя бы один из перечисленных признаков, нормативным не является и включению в регистр не подлежит. Исключение составляют правовые акты, вносящие изменения в ненормативные положения нормативных правовых актов (например, изменение состава комиссии, поручения конкретным должностным лицам). Такие акты в регистр включаются.
Примерные перечни муниципальных нормативных правовых актов и муниципальных правовых актов, не являющихся нормативными
1. К нормативным, как правило, будут относиться муниципальные правовые акты:
о создании органов местного самоуправления и органов местной администрации с правами юридического лица, об утверждении положений об этих органах, их регламентов, структур, штатных расписаний, иные акты, содержащие полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок их деятельности;
об утверждении общеобязательных правил, порядков, положений, инструкций, методик и т.п.;
о местном бюджете, об установлении тарифов, размеров налоговых, арендных и иных платежей, льгот по ним;
об установлении размеров оплаты труда, иных выплат индивидуально неопределенному кругу лиц;
о программах социально-экономического развития муниципального образования;
устанавливающие полномочия и порядок деятельности комиссий, советов и иных органов при органах местного самоуправления;
об установлении иных правовых норм;
о внесении изменений в нормативные правовые акты (в том числе изменений, не содержащих норм права, например, об изменении составов комиссий);
о порядке вступления в силу нормативных правовых актов, приостановлении или возобновлении их действия, признании их утратившими силу и т.п.
2. Не могут, как правило, быть отнесены к нормативным муниципальные правовые акты:
о назначении, увольнении, командировках, поощрении, применении дисциплинарных взысканий, присвоении почетного звания и т.п.;
о выделении денежных средств, предоставлении или изъятии земли и иного имущества, установлении льгот и преимуществ конкретным гражданам и организациям;
о созыве заседаний, собраний, совещаний и т.п.;
о внесении проектов актов на рассмотрение, согласование и т.п.;
о создании, реорганизации, ликвидации, наименовании и переименовании организаций;
о выдаче или отказе в выдаче разрешений, согласований;
организационно-распорядительного характера (поручения, планы мероприятий и т.п.);
действие которых исчерпывается однократным применением.