компенсация морального вреда в административном судопроизводстве
Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 18.01.2017 N 56-КГ16-37
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 18 января 2017 г. N 56-КГ16-37
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по кассационной жалобе Махмудова М.Р. на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 24 марта 2016 года, которым отменено решение Ленинского районного суда г. Владивостока Приморского края от 21 декабря 2015 года, производство по делу по административному исковому заявлению Махмудова М.Р.у. об оспаривании действий (бездействия) Федерального бюджетного учреждения здравоохранения «Приморский краевой противотуберкулезный диспансер», взыскании компенсации морального вреда, прекращено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
Решением Ленинского районного суда г. Владивостока Приморского края от 21 декабря 2015 года Махмудову М.Р.у. отказано в удовлетворении иска.
Определением судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 24 марта 2016 года решение Ленинского районного суда г. Владивостока Приморского края от 21 декабря 2015 года отменено, производство по делу прекращено.
Определением судьи Приморского краевого суда от 24 мая 2016 года Махмудову М.Р.у. отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.
В кассационной жалобе Махмудова М.Р.у. ставится вопрос об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам, как принятого с существенным нарушением норм материального и процессуального права.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 5 сентября 2016 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации и определением от 28 ноября 2016 года передано для рассмотрения по существу в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Согласно статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Такие нарушения норм материального права были допущены судом апелляционной инстанции.
Отказывая в удовлетворении заявления, суд первой инстанции определил, что действия административного ответчика соответствуют положениям действующего законодательства.
Отменяя решение суда первой инстанции, и прекращая производство по делу на основании пункта 1 части 1 статьи 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что противотуберкулезный диспансер не является публичным органом, чьи действия могут оспариваться в порядке административного судопроизводства. Также суд посчитал, что обжалование действий противотуберкулезного диспансера и требование о возложении на него обязанности по отзыву из Управления Роспотребнадзора информации о наличии у административного истца заболевания туберкулезом направлено на преодоление процедуры обжалования решения о нежелательности пребывания на территории Российской Федерации и решения о запрете на въезд на территорию Российской Федерации.
В силу части 5 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации положения данного Кодекса не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях, а также на производство по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если иное не установлено настоящим Кодексом, суд прекращает производство по административному делу в случае, если административное дело не подлежит рассмотрению и разрешению в суде в порядке административного судопроизводства по основаниям, предусмотренным пунктом 1 части 1 статьи 128 данного Кодекса.
Пунктом 1 части 1 статьи 128 названного Кодекса предписано, что судья отказывает в принятии административного искового заявления в случае, если административное исковое заявление не подлежит рассмотрению и разрешению судом в порядке административного судопроизводства, поскольку это заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке, в том числе судом в порядке гражданского или уголовного судопроизводства либо арбитражным судом в порядке, предусмотренном арбитражным процессуальным законодательством.
Поскольку требования о взыскании компенсации морального вреда подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, вывод суда апелляционной инстанции о прекращении производства по административному делу в этой части является правильным.
Федеральный закон от 18 июня 2001 года N 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» устанавливает правовые основы осуществления государственной политики в области предупреждения распространения туберкулеза в Российской Федерации в целях охраны здоровья граждан и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Согласно пункту 2 статьи 11 Федерального закона «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» сведения о выявлении больных туберкулезом медицинские противотуберкулезные организации обязаны сообщать в территориальные медицинские противотуберкулезные организации и органы, осуществляющие федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
В силу пункта 3.6 Санитарно-эпидемиологических правил СП 3.1.2.3114-13 «Профилактика туберкулеза», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 22 октября 2013 года N 60, в случае подтверждения диагноза «туберкулез» противотуберкулезная медицинская организация, установившая диагноз, информирует органы, осуществляющие федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор.
В соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года N 322, Роспотребнадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере защиты прав потребителей, разработке и утверждению государственных санитарно-эпидемиологических правил и гигиенических нормативов, а также по организации и осуществлению федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора и федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей (пункт 1).
К полномочиям Роспотребнадзора относится, в том числе установление причин и выявление условий возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) (пункт 5.4).
Следовательно, противотуберкулезная медицинская организация, выявив факт заболевания туберкулезом иностранного гражданина и руководствуясь приведенными положениями законодательства, информирует об этом Роспотребнадзор или его территориальные органы.
Согласно пункту 2 части 2 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды в порядке, предусмотренном названным кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
Главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрен порядок производства по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
Положения части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предоставляют гражданину право обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если он полагает, что нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов или незаконно возложены какие-либо обязанности.
Из приведенных положений законодательства, устанавливающего основы государственной политики в области предупреждения распространения туберкулеза в Российской Федерации и регулирующего правоотношения, в том числе с участием иностранных граждан, следует, что противотуберкулезные медицинские организации наделяются отдельными публичными полномочиями в части возложения на них обязанности по информированию органов, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор.
Таким образом, требования административного истца, связанные с оспариванием действий противотуберкулезного диспансера по передаче в Управление Роспотребнадзора сведений о выявлении опасного инфекционного заболевания и отказе от лечения, которые повлекли для заявителя правовые последствия, вытекают из публичных правоотношений и не носят гражданско-правового характера, защищаемого в исковом производстве, поскольку спорные правоотношения не основаны на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности сторон.
Противотуберкулезный диспансер реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов в отношении заявителя.
Действия (бездействие) противотуберкулезного диспансера, связанные с реализацией им публично-значимых государственных полномочий по выявлению опасных инфекционных заболеваний и информированию о них компетентных государственных органов, таким образом, подлежат оспариванию в порядке, установленном Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации.
Следовательно, при отсутствии иных причин для прекращения производства по делу, суду апелляционной инстанции следовало разрешить по существу вопрос о законности и обоснованности решения суда по административному исковому заявлению в части требований о признании незаконным бездействия противотуберкулезного диспансера по неуведомлению заявителя в письменной форме о наличии у него заболевания и действий по направлению в Управление Роспотребнадзора информации о заболевании и отказе истца от лечения.
Кроме того, представляется необоснованным довод суда апелляционной инстанции о том, что заявление Махмудова М.Р.у. направлено на преодоление процедуры обжалования решений о нежелательности пребывания и запрете на въезд на территорию Российской Федерации. Названные акты, принятые в отношении истца, носят самостоятельный характер и могли оспариваться в судебном порядке независимо от проверки законности и обоснованности действий (бездействия) противотуберкулезного диспансера по передаче в территориальный орган Роспотребнадзора информации о выявлении туберкулеза.
Учитывая, что судом апелляционной инстанции допущены ошибки в применении и толковании норм процессуального права, которые повлияли на результат рассмотрения дела, определение судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда в части прекращения производства по делу о признании незаконными бездействия и действий противотуберкулезного диспансера подлежит отмене с направлением дела в этой части на новое апелляционное рассмотрение.
определение судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 24 марта 2016 года в части прекращения производства по административному делу по административному исковому заявлению Махмудова М.Р.у. о взыскании компенсации морального вреда оставить без изменений.
В остальной части определение судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 24 марта 2016 года отменить, дело в этой части возвратить на новое апелляционное рассмотрение в тот же суд в ином составе суда.
В определении Верховного Суда РФ от 13.07.2016 г. N 58-КГ16-9 указано:
Аналогично в п. 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 N 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации»:
«не рассматриваются в порядке КАС споры о признании актов государственных органов и органов местного самоуправления недействительными (незаконными), когда они являлись основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей согласно ст. 8 ГК, если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей.»
Также в п. 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.12.2016 N 63 «О рассмотрении судами споров об оплате энергии в случае признания недействующим нормативного правового акта, которым установлена регулируемая цена»:
«Если суд, рассматривающий дело о взыскании задолженности по оплате поставленного ресурса, установит невозможность его рассмотрения до разрешения также рассматриваемого судом дела об оспаривании нормативного правового акта, суд приостанавливает производство на основании статьи 215 ГПК или пункта 1 части 1 статьи 143 АПК».
То есть, Верховный Суд РФ говорил, что нельзя в рамках КАС РФ рассматривать «гражданские» требования.
«2) выводы суда по вопросам, разрешенным судом исходя из обстоятельств административного дела, в том числе указание на порядок и срок исполнения решения суда, на немедленное исполнение решения суда, если оно обращено судом к немедленному исполнению, на дальнейшую судьбу вещественных доказательств, если этот вопрос не был разрешен до принятия решения суда, на сохранение или отмену действия примененных мер предварительной защиты по административному иску, на удовлетворение гражданского иска полностью или в части либо на отказ в его удовлетворении;».
«Производство по административным делам о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок»
И теперь еще и ст. 227.1:
1. Лицо, полагающее, что нарушены условия его содержания под стражей, содержания в исправительном учреждении, одновременно с предъявлением требования об оспаривании связанных с условиями содержания под стражей, содержания в исправительном учреждении решения, действия (бездействия) органа государственной власти, учреждения, их должностных лиц, государственных служащих в порядке, предусмотренном настоящей главой, может заявить требование о присуждении компенсации за нарушение установленных законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации условий содержания под стражей, содержания в исправительном учреждении.
И я вот не пойму – это компенсация, что «административное» требование? 😊
Статья 4.7. Возмещение имущественного ущерба и морального вреда, причиненных административным правонарушением
1. Судья, рассматривая дело об административном правонарушении, вправе при отсутствии спора о возмещении имущественного ущерба одновременно с назначением административного наказания решить вопрос о возмещении имущественного ущерба.
Споры о возмещении имущественного ущерба разрешаются судом в порядке гражданского судопроизводства.
2. По делу об административном правонарушении, рассматриваемому иными уполномоченными органом или должностным лицом, спор о возмещении имущественного ущерба разрешается судом в порядке гражданского судопроизводства.
3. Споры о возмещении морального вреда, причиненного административным правонарушением, рассматриваются судом в порядке гражданского судопроизводства.
Комментарий к ст. 4.7 КоАП
1. Вопросы возмещения имущественного ущерба регулируются статьями 12, 13, 15, 16 и главой 59 части второй Гражданского кодекса РФ от 26.01.1996 N 14-ФЗ (ред. от 02.02.2006).
Так, согласно п. 1 ст. 1064 ГК РФ вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред.
В статье 1069 ГК РФ предусмотрено, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.
На основании статьи 15 ГК РФ предусмотрено, что лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.
Таким образом, гражданским законодательством установлены дополнительные гарантии для защиты прав граждан и юридических лиц от незаконных действий (бездействия) органов государственной власти, направленные на реализацию положений статей 52 и 53 Конституции Российской Федерации, согласно которым каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, в том числе злоупотреблением властью.
Необходимо отметить, что принятие Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» закрепляет возможность гражданина на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, при рассмотрении обращения по решению суда.
Спор о возмещении имущественного ущерба рассматривается в суде по инициативе сторон в рамках Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации от 14.11.2002 N 138-ФЗ (ред. от 05.12.2006).
2. В случае рассмотрения дела об административном правонарушении не судьей, а иными органами и должностными лицами, которые на основании действующего законодательства наделены юрисдикционными полномочиями, действуют положения третьего раздела КоАП РФ.
Однако возмещение имущественного ущерба может быть реализовано только в порядке гражданского судопроизводства.
3. Одним из способов защиты гражданских прав, предусмотренных действующим законодательством, является компенсация морального вреда, статьи 12, 13 ГК РФ.
Компенсацию морального вреда нельзя отождествлять с имущественной ответственностью, так как речь идет о таких понятиях, как «честь», «достоинство», «репутация». Например, достоинство и право на защиту своего доброго имени признаются за каждым человеком и охраняются государством как высшие ценности (ст. 2, 21, 23 Конституции РФ).
Согласно п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 декабря 1994 г. N 10 «Некоторые вопросы применения законодательства о компенсации морального вреда» (в ред. Постановления Пленума ВС РФ от 15 января 1998 г. N 1) под моральным вредом понимаются нравственные или физические страдания, причиненные действиями (бездействием), посягающими на принадлежащие гражданину от рождения или в силу закона нематериальные блага (жизнь, здоровье, достоинство личности, деловая репутация, неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна и т.п.) или нарушающими его личные неимущественные права (право на пользование своим именем, право авторства и другие неимущественные права в соответствии с законами об охране прав на результаты интеллектуальной деятельности) либо нарушающими имущественные права гражданина.
Важной гарантией является то обстоятельство, что на требования о компенсации морального вреда исковая давность не распространяется, поскольку они вытекают из личных неимущественных прав и других нематериальных благ.
Вопрос о компенсации морального вреда может рассматриваться судом самостоятельно независимо от наличия имущественного ущерба, при этом размер компенсации зависит от характера и объема нравственных или физических страданий, степени вины причинителя, иных обстоятельств, которые были причинены гражданину.
Обязательствам вследствие причинения вреда присущ особый порядок квалификации виновности деяния, отличный от установления признаков вины при совершении административного проступка: причинитель вреда освобождается от его возмещения лишь в том случае, если докажет, что вред причинен не по его вине. Федеральным законом может быть предусмотрено возмещение вреда и при отсутствии признаков вины в деянии причинителя вреда.
4. Если при решении вопроса о назначении судьей административного наказания за административное правонарушение одновременно решается вопрос о возмещении имущественного ущерба, то в постановлении по делу об административном правонарушении указываются размер ущерба, подлежащего возмещению, сроки и порядок его возмещения (см. комментарий к статье 29.10 КоАП РФ).
Судебная практика по статье 4.7 КоАП
Что касается случаев прекращения производства по делам об административных правонарушениях в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности, то, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 16 июня 2009 года N 9-П, отказ от административного преследования лица по этому основанию не может препятствовать реализации права на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями должностных лиц, совершенными при производстве по делу об административном правонарушении. Прекращение дела не является преградой для установления в других процедурах ни виновности лица в качестве основания для его привлечения к гражданской ответственности или его невиновности, ни незаконности имевшего место в отношении лица административного преследования в случае причинения ему вреда: споры о возмещении причиненного административным преследованием имущественного ущерба и о компенсации морального вреда или, напротив, о взыскании имущественного и морального вреда в пользу потерпевшего от административного правонарушения разрешаются судом в порядке гражданского судопроизводства (статья 4.7 КоАП Российской Федерации).
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 16 июня 2009 года N 9-П, отказ от административного преследования в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности не может препятствовать реализации права на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями должностных лиц, совершенными при производстве по делу об административном правонарушении. Прекращение дела не является преградой для установления в других процедурах виновности лица в качестве основания для его привлечения к гражданской ответственности или его невиновности: споры о возмещении причиненного административным преследованием имущественного ущерба и о компенсации морального вреда или, напротив, о взыскании имущественного и морального вреда в пользу потерпевшего от административного правонарушения разрешаются судом в порядке гражданского судопроизводства (статья 4.7 КоАП Российской Федерации).
В определении Верховного Суда РФ от 13.07.2016 г. N 58-КГ16-9 указано:
Аналогично в п. 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 N 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации»:
«не рассматриваются в порядке КАС споры о признании актов государственных органов и органов местного самоуправления недействительными (незаконными), когда они являлись основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей согласно ст. 8 ГК, если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей.»
Также в п. 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.12.2016 N 63 «О рассмотрении судами споров об оплате энергии в случае признания недействующим нормативного правового акта, которым установлена регулируемая цена»:
«Если суд, рассматривающий дело о взыскании задолженности по оплате поставленного ресурса, установит невозможность его рассмотрения до разрешения также рассматриваемого судом дела об оспаривании нормативного правового акта, суд приостанавливает производство на основании статьи 215 ГПК или пункта 1 части 1 статьи 143 АПК».
То есть, Верховный Суд РФ говорил, что нельзя в рамках КАС РФ рассматривать «гражданские» требования.
«2) выводы суда по вопросам, разрешенным судом исходя из обстоятельств административного дела, в том числе указание на порядок и срок исполнения решения суда, на немедленное исполнение решения суда, если оно обращено судом к немедленному исполнению, на дальнейшую судьбу вещественных доказательств, если этот вопрос не был разрешен до принятия решения суда, на сохранение или отмену действия примененных мер предварительной защиты по административному иску, на удовлетворение гражданского иска полностью или в части либо на отказ в его удовлетворении;».
«Производство по административным делам о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок»
И теперь еще и ст. 227.1:
1. Лицо, полагающее, что нарушены условия его содержания под стражей, содержания в исправительном учреждении, одновременно с предъявлением требования об оспаривании связанных с условиями содержания под стражей, содержания в исправительном учреждении решения, действия (бездействия) органа государственной власти, учреждения, их должностных лиц, государственных служащих в порядке, предусмотренном настоящей главой, может заявить требование о присуждении компенсации за нарушение установленных законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации условий содержания под стражей, содержания в исправительном учреждении.
И я вот не пойму – это компенсация, что «административное» требование? 😊