европейская комиссия по правам человека функции
Европейская комиссия по правам человека функции
Европейские стандарты в области прав человека: теория и практика функционирования Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
ГЛАВА III . КОНТРОЛЬНЫЙ МЕХАНИЗМ ЕВРОПЕЙСКОЙ КОНВЕНЦИИ О ЗАЩИТЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ОСНОВНЫХ СВОБОД.
Любое международное соглашение в области прав человека рискует остаться ничем не подкрепленной декларацией, если не выработана устойчивая система выполнения государствами своих обязательств по указанным соглашениям. В международных отношениях невозможно применение мер принудительного воздействия на «провинившихся» участников правоотношений, которые известны внутригосударственному праву.
Предусмотренный Европейской конвенцией в 1950 г. контрольный механизм не имел аналогов в практике межгосударственного сотрудничества того времени. Он имеет большие достоинства и не случайно оказал значительное влияние на создание других региональных систем защиты прав человека, в частности, на межамериканскую систему.
В течение достаточно длительного промежутка времени контрольный механизм Европейской конвенции по правам человека был двуступенчатым и предусматривал рассмотрение дел сперва Европейской Комиссией по правам человека, а затем уже, при условии соблюдения определенных требований и процедур – Европейским Судом по правам человека. На промежуточном этапе свое слово мог сказать также и Комитет Министров Совета Европы, который, в отличие от Европейской Комиссии и Европейского Суда, являлся неконвенционным органом. В свою очередь, Комиссия и Суд были созданы специально для контроля за выполнением государствами своих обязательств по Европейской конвенции.
Данная ситуация изменилась совсем недавно. Вступление в силу Протокола №11 к Конвенции привело к коренному изменению, реформе страсбургского контрольного механизма. Прежняя двуступенчатая система была упразднена, и вместо нее был создан единый Европейский Суд по правам человека.
Однако любой анализ нынешнего котрольного механизма будет неполным, даже половинчатым, если за его рамками останутся бывшие страсбургские органы – Комиссия и Суд. Поэтому автор настоящей работы считает своим долгом сказать хотя бы несколько слов о том, что же предшествовало нынешней структуре контроля. Тем более, нельзя отрицать, что упраздненные Европейская Комиссия и Европейский Суд внесли огромный вклад в развитие прецедентного права Европейской конвенции о правах человека, а также во многом предопределили процедуру функционирования нынешнего Европейского Суда по правам человека. Кроме того, представляется, что только сейчас, после завершения процесса реформы контрольного механизма Конвенции, можно в полной мере оценить достоинства и недостатки прежней системы, сделать определенные выводы. Хотя, безусловно, нижеприведенный анализ интересен прежде всего с точки зрения истории функционирования правозащитной системы Европейской конвенции о правах человека и основных свобод.
1. Контрольный механизм Европейской конвенции о правах человека до вступления в силу Протокола №11.
1.1 Европейская Комиссия по правам человека.
Согласно части 1 бывшей статьи 20 Европейской конвенции, Комиссия состояла из числа членов, равного числу государств-участников Конвенции.
Комиссия начала свою деятельность с июля 1955 г., когда требуемое минимальное число государств сделало заявление о признании ее компетенции по бывшей статье 25 рассматривать жалобы частных лиц.
Независимость положения членов Комиссии по отношению к правительствам их стран также вытекала из текста присяги, которую они принимали при вступлении в должность (правило 3 Правил процедуры Европейской Комиссии). 69
Следствием этого был тот факт, что государственные служащие не могли быть избраны в состав Европейской Комиссии. Никаких других требований к кандидатам в члены Комиссии текст Конвенции вплоть до 1990 г. не содержал. Однако, в практике выборов были выработаны также дополнительные критерии:
а) кандидаты должны были обладать высокими моральными качествами;
б) они должны были обладать компетенцией в вопросах прав человека;
в) они должны были обладать значительным юридическим или судебным опытом.
Протокол № 8 к Конвенции, вступивший в силу 1 января 1990 г., дополнил Конвенцию, в частности, следующим:
«Кандидаты должны обладать высокими моральными качествами и удовлетворять требованиям, предъявляемым при назначении на высокие судебные должности, или иметь признанный авторитет в вопросах внутреннего или международного права». Подобное подробное перечисление требований, которым должны были удовлетворять члены Европейской Комиссии по правам человека, такое «пристальное» внимание к урегулированию этого вопроса неслучайно. Независимость, беспристрастность, объективность и высокий профессионализм в своей области – вот, пожалуй, те основные качества, которыми должны обладать члены любых международных экспертных органов по правам человека не только в рамках Совета Европы, но и Организации Объединенных Наций. Определению критериев для избрания в правозащитные экспертные органы, как правило, уделяется первостепенное внимание при разработке новых международных договоров в области прав человека. Кроме того, высокий авторитет членов экспертного контрольного органа – один из главных залогов его успешной работы. Опыт же Совета Европы в этом вопросе, как представляется, может быть весьма полезным.
Комиссия функционировала на непостоянной основе, поэтому важную роль в деятельности всей системы играл Секретариат. Слушание дел в Комиссии проходило за закрытыми дверями. Конфиденциальный характер данной процедуры имел как положительные, так и отрицательные моменты для эффективной защиты прав и свобод человека, гарантированных Европейской Конвенцией.
Такой характер рассмотрения дел в Комиссии приводил к тому, что не все подробности функционирования контрольного механизма становились достоянием гласности, что не способствовало укреплению доверия к системе, а также не стимулировало подачу петиций. Более того, сам по себе публичный (открытый) характер слушаний уже являлся бы в определенной степени санкцией, так как таким образом государства оказывались бы объектом критики со стороны других государств и общественного мнения. Наконец, рассмотрение не за закрытыми дверями дел о нарушении государством своих обязательств по Конвенции имело бы превентивный эффект в отношении других потенциальных «стран – правонарушителей».
С другой стороны, как показывает опыт, государства проявляют большую готовность соглашаться на международный контроль, когда он не имеет открытого характера, по крайней мере, на начальной стадии. Доказательством этому служит тот факт, что потребовалось 35 лет для того, чтобы все государства – участники Европейской конвенции признали процедуру жалоб частных лиц. Кроме того, для успешного выполнения Комиссией своих функций по части 1 бывшей статьи 28 (обеспечение дружественного урегулирования) элемент конфиденциальности, как представляется, был незаменимым условием. В таких условиях государства, по общему правилу, проявляют большую склонность к тому, чтобы пойти на определенные уступки, что было бы значительно затруднено, если бы они уже до этого сделали открытое заявление о своей позиции и участвовали бы в обсуждении дел, получивших общественный резонанс.
В случае достижения такого урегулирования Комиссия подготавливала доклад с кратким изложением фактов и согласованного решения, который затем она направляла «заинтересованным государствам, Комитету Министров и Генеральному секретарю Совета Европы для опубликования» (часть 2 статьи 28). В случае, если дружественного урегулирования достичь не удавалось, Комиссия подготавливала доклад с изложением фактов, в котором она также высказывала свою точку зрения относительно того, было или не было допущено нарушение Конвенции. Такой доклад направлялся Комитету Министров Совета Европы и заинтересованным сторонам. При этом, направляя доклад Комитету Министров, Комиссия могла «вносить такие предложения, которые она сочтет уместными» (часть 3 статьи 31).
Основное предназначение Европейской Комиссии по правам человека заключалось в отборе, фильтрации большого числа петиций, которое, как предполагалось, будет поступать в адрес страсбургских контрольных органов. Таким образом, рассмотрение вопроса о приемлемости петиций считалось ключевым в будущей работе Комиссии.
При поступлении жалобы в адрес Европейской Комиссии она проходила процедуру регистрации, что означало, что жалоба отныне находилась в процессе рассмотрения в Комиссии, из чего не следовало делать никаких выводов о признании жалобы приемлемой.
«Комиссия или, в случае если она в данный момент не заседает, ее Председатель могут указать сторонам на промежуточные меры, принятие которых представляется желательным в интересах сторон или надлежащего рассмотрения дела в Комиссии» 72.
Решение о признании петиции неприемлемой было окончательным и обжалованию не подлежало. В то время как решение о приемлемости петиции могло быть пересмотрено в любой момент в будущем. Более того, право признания петиции неприемлемой оставлял за собой также и Европейский Суд по правам человека.
Бывшие статьи 26 и 27 Европейской конвенции содержали исчерпывающий перечень оснований для признания петиций неприемлемыми. Учитывая тот факт, что указанные положения практически в неизменном виде «перекочевали» в новый текст Европейской конвенции в соответствии с Протоколом №11, но уже в аспекте функционирования нового единого Европейского Суда по правам человека, представляется более целесообразным рассмотреть основания для объявления жалоб неприемлемыми ниже в разделе, посвященном функциям нынешнего Суда. Здесь же хотелось бы сделать лишь следующие замечания. При изучении вопроса о приемлемости-неприемлемости петиции Европейская Комиссия неизбежно сталкивалась с необходимостью изучения не только вопросов факта, но и вопросов права. Иными словами, на этой стадии Комиссия должна была рассматривать дело по существу, что, впрочем, не входило в ее компетенцию согласно Европейской конвенции. Однако в действительности Комиссии приходилось выполнять самую настоящую судебную функцию.
Во время такого изучения жалоба все же могла быть еще признана неприемлемой в соответствии со статьей 29, если «в ходе ее рассмотрения выяснится наличие одной из причин, в связи с которыми согласно положениям статьи 27 упомянутая жалоба не может быть принята».
Надлежащее понимание Комиссией всех аспектов дела помогало ей достичь дружественного урегулирования, а также сформировать свое мнение относительно того было или не было допущено нарушение Конвенции. В этом плане было недостаточно того, чтобы Комиссия изучила лишь факты и обстоятельства дела; она в равной степени должна была также изучить вопросы права.
Если на этапе исследования вопроса о приемлемости жалобы Европейская Комиссия выступала «в качестве самого настоящего судебного органа» и выносила «юридически обязательные решения» 73, то изучение жалобы в соответствии с бывшей статьей 28 носило скорее квазисудебный характер. При этом для последней была характерна значительная свобода при проведении изучения со стороны Комиссии, которая приспосабливала процедуру изучения к обстоятельствам каждого конкретного дела.
Чтобы завершить краткий исторический экскурс в процесс функционирования Европейской Комиссии по правам человека следует упомянуть, что в соответствии с частью 1 бывшей статьи 30 Конвенции Комиссия могла «на любой стадии разбирательства принять решение об исключении жалобы из своего списка дел, если обстоятельства приводят к выводу о том, что:
а. заявитель не намерен добиваться рассмотрения своей жалобы, или
в. вопрос был решен, или
с. по любой другой причине, установленной Комиссией, было не оправдано продолжать рассмотрение жалобы.
Доклад Комиссии не являлся юридически обязывающим решением, так как полномочие принимать таковые принадлежало исключительно Комитету Министров или Европейскому Суду по правам человека. Последние два органа не были связаны выводами Комиссии, содержащимися в ее докладе, хотя он и являлся наиболее важным документом из всех, что использовались в ходе слушаний перед Комитетом Министров и Судом. Важно отметить и тот факт, что Комиссия, по ее мнению, также при рассмотрении последующих дел аналогичного характера не была связана выводами своих предыдущих докладов. В действительности же прецедентное право Комиссии было достаточно устойчивым как по вопросу о приемлемости жалоб, так и по вопросу о толковании прав и свобод, перечисленных в Европейской конвенции.
Как уже указывалось выше, в соответствии с положениями Европейской конвенции Комиссия должна была также предоставить себя в распоряжение заинтересованных сторон «с целью обеспечения дружественного урегулирования» возникшего спора «на основе уважения прав человека, определенных положениями… Конвенции».
69 Rules of Procedure of the European Commission of Human Rights. Strasbourg, 1993, P. 3.
70 Правило 31 Правил процедуры Европейской Комиссии / Rules of Procedure of the European Commission of Human Rights. Strasbourg, 1993, P. 9.
74 Rules of Procedure of the European Commission of Human Rights. Strasbourg, 1993, P. 9.
Функции и полномочия европейской комиссии
Европейская Комиссия. Функции и полномочия.
Европейская комиссия: полномочия.
Главное назначение Комиссии — это обеспечение и защита общих интересов Союза и принятие для этого всех необходимых мер. Четыре главных блока полномочий Европейской комиссии.
Во-первых, она обеспечивает осуществление учредительных договоров (Конституции с ее вступлением в силу), как равно и иных нормативно-правовых актов, принятых институтами ЕС во исполнение и применение норм первичного права.
Во-вторых, Комиссия высказывает рекомендации и дает заключения по всем вопросам, составляющим предмет учредительных актов.
В-третьих, Комиссия обладает собственной распорядительной властью, а равно участвует в принятии решений другими институтами, прежде всего Советом и Парламентом.
В-четвертых, Комиссия обеспечивает исполнение решений, принятых Советом.
Реальные полномочия Комиссии на практике далеко выходят за ограничительные рамки, установленные учредительными актами, причем общей тенденцией остается их неуклонное расширение. Подобное расширительное толкование полномочий и назначения Комиссии уже на ранних стадиях интеграции было подтверждено Судом ЕС и никем практически не оспаривается. Оно стало основанием для признания за Комиссией целого ряда полномочий, необходимых для выполнения ею обязанностей стража интересов Сообщества и Союза.
Комиссия призвана отслеживать общую ситуацию в Союзе. Ее надзорная функция осуществляется, в первую очередь, применительно к выполнению обязательств по учредительным договорам и актам вторичного права со стороны государств-членов ЕС. Возложенная на Комиссию обязанность предполагает изучение и систематизацию всех сведений, относящихся к ис-полнению интеграционного правопорядка. Эту работу выполняет специализированный аппарат (многочисленные агентства, офисы, статистические службы, исследовательские центры и др.). Соответствующие данные обобщает представляемый Комиссией ежегодный доклад о положении дел в Союзе.
Комиссия не только должна констатировать обнаруженные нарушения, но и принять меры к их устранению. Наделение Комиссии правом проведения следственных действий, установления фактов нарушения и принятия соответствующих решений, налагающих санкции, как правило, имеет место в некоторых специальных областях. Это такие, как право конкуренции, контроль, осуществляемый за соблюдением Пакта стабильности и в целом осуществления финансовых обязательств, соблюдение бюджетного режима. Основу контрольных и надзорных действий Комиссии образуют постановления, обязывающие все государства-члены ЕС неукоснительно выполнять обязательства, вытекающие из членства в интеграционном объединении. Государства-члены должны воздерживаться от принятия любых мер, способных поставить под угрозу достижение целей настоящего Договора».
Функции
Задача Еврокомиссии — координация работы органов исполнительной власти всех стран ЕС, выработка рекомендаций для деятельности Европарламента, внесение законодательных инициатив с целью приведения в соответствие с общеевропейскими стандартами национального законодательства стран-членов ЕС, наблюдение за соблюдением всеми 28 странами единых европейских стандартов, а также прав и свобод человека, проведение систематических консультаций со всеми национальными правительствами для выработки единой экономической (промышленной, сельскохозяйственной, налогово-бюджетной, социальной, таможенной, валютной, денежно-кредитной и т. д.), военной, внешней, культурной политики.
Еврокомиссия в первую очередь контактирует с министрами по делам ЕС в каждом из правительств 28 стран-членов. Повседневное администрирование ЕС осуществляется в рамках комитологии (от comitology). Комитология — это система многочисленных комитетов, созданных Советом министров при Европейской комиссии, в которых отслеживается исполнение принятых законодательных решений ЕС.
Все решения Еврокомиссии носят исключительно рекомендательный характер, все спорные вопросы улаживаются на уровне национальных правительств. Кроме того, Европейская комиссия выполняет дипломатические функции ЕС за рубежом, располагая сетью представительств (в том числе и в Москве).
30. Суд Европейского Союза: структура, состав, порядок формирования и деятельности. Правовой статус судей и генеральных адвокатов.
Суд Европейского Союза является одним из семи институтов Европейского Союза.В структуру этого института входят три органа: 1)Суд – высшее звено, 2)Трибунал и 3)Специализированные трибуналы.
Трибунал (до редакции Лиссабонского договора – «Трибунал первой инстанции») был учрежден Единым европейским актом 1986 г. для того, чтобы разгрузить Суд Европейского Союза, передав в ведение Трибунала менее значимые дела. Трибунал первой инстанции приступил к работе в 1989 г. Его деятельность основывается на ст.254 ДЕС и соответствующих положениях Статута Суда.
Юрисдикцию Трибунала составляют:
· Все трудовые споры;
· Все дела по искам физических и юридических лиц;
· Все споры из частно-правовых и публично-правовых контрактов, заключенных после 1 августа 1993 г.
Юрисдикция Трибунала определяется специальным решением Совета Европейского Союза [1], а вопросы внутренней организации и деятельности регулируются одним из разделов Статута Суда ЕС [2]. Трибунал имеет собственный процессуальный регламент, правила которого не являются точной копией аналогичного документа Суда ЕС [3].
В последние годы наметилась тенденция к повышению роли и значения Трибунала в судебной системе ЕС в целом, которая нашла признание в ст. 51 Статута Суда ЕС редакции 2004г., согласно которой он был наделен юрисдикцией рассматривать некоторые иски, подаваемые к институтам Союза другими институтами или государствами членами[4].
Состав Суда Европейского Союза формируется правительствами государств – членов ЕС “по общему согласию”. Каждое государство – член ЕС располагает одним местом и выдвигает кандидата на замещение этого места. Государство делегирует судью либо генерального адвоката, но, уже став членом Суда ЕС, он становится полностью независимым и несменяемым. Каким-либо образом проконтролировать деятельность судьи государства-члены не могут в силу принципа тайны совещательной комнаты. Каждое государство – член ЕС имеет право вето при формировании Суда ЕС. На практике же государства-члены, как правило, соглашаются с кандидатурами судей и генеральных адвокатов, предложенных каждым из них в соответствии с зарезервированной квотой (один судья и, возможно, один генеральный адвокат).
К кандидатам на должность судей и генеральных адвокатов Суда ЕС предъявляются следующие требования:
· Личная независимость судей и генеральных адвокатов. В соответствии с Договором о Европейском Союзе, судьи и генеральные адвокаты выбираются из числа лиц, независимость которых не вызывает сомнений [5];
· Профессиональная пригодность. Допускается назначение на должность судей и генеральных адвокатов только лиц, обладающих необходимой компетентностью [6]. Кандидаты должны быть из числа юристов, высочайшая квалификация которых является общепризнанной.
Кандидатом в члены Суда ЕС может быть:
· Лицо, соответствующее в своем государстве требованиям для назначения на высшие судебные должности (например, в Греции – член Верховного суда Греции, в Испании – член Конституционного трибунала Испании);
Юрисконсульт с общепризнанной компетентностью. К этой категории относятся, главным образом, профессора университетов и другие ведущие специалисты в области права.
Таким образом, с учетом специфики правовых традиций различных государств – членов ЕС, в Суд Европейского Союза назначаются:
· В государствах англо-саксонской правовой системы, характеризующейся применением норм общего права и ведущей ролью судебного прецедента и судебной практики, – профессиональные судьи;
· В государствах романо-германской правовой системы, где господствует традиция приоритета закона и правовой доктрины, – академические юристы, теоретики права.
Срок полномочий всех членов Суда ЕС составляет 6 лет. Как видно, он довольно непродолжительный, но по его окончании судьи и генеральные адвокаты, как правило, назначаются вновь. Количество таких повторных назначений никак не ограничено – некоторые члены Суда ЕС находятся в его составе десятки лет. С целью обеспечения преемственности в работе Суда ЕС обновление его состава осуществляется постепенно, каждые 3 года. Соответственно в этот период замещаются должности половины судей и генеральных адвокатов.
Число членов Суда ЕС и порядок их назначения определены в учредительных договорах. Число членов Суда ЕС зависит от числа государств – членов ЕС. На сегодняшний день в Состав Суда ЕС входят 28 судей, т.к. в Европейский Союз объединены 28 государств.
Как упоминалось выше, назначение судей происходит с общего согласия правительств государств – членов ЕС. Судья занимает свою должность сроком в 6 лет. До вступления в должность избранный на пост судьи должен принести присягу, публично обещая осуществлять вверенные ему полномочия ответственно и беспристрастно, а также не разглашая тайны совещательной комнаты [7]. Помимо принесения присяги каждый судья подписывает заявление, в котором он торжественно декларирует, что будет соблюдать в течение всего срока исполнения своих полномочий, а равно по их завершении обязательства, вытекающие из исполнения его обязанностей. Особо подчеркивается соблюдение судьей принципов добропорядочности. Судьи без разрешения Совета ЕС не могут заниматься деятельностью, направленной на извлечение доходов в течение всего срока полномочий, а также не имеют права занимать правительственные должности.
Каждые 3 года состав Суда ЕС обновляется. Это не мешает судьям, срок полномочий которых истек, быть вновь избранными. До истечения срока своих полномочий судья не может быть отправлен в отставку государством – членом ЕС. Однако если остальные судьи и генеральные адвокаты придут к единогласному выводу о том, что судья более не отвечает требованиям в связи с выполнением им служебных обязанностей, то он может быть освобожден от обязанностей судьи Суда Европейского Союза [8].
Каждые 3 года судьи избирают Председателя Суда ЕС путем тайного голосования абсолютным большинством голосов. Председатель Суда ЕС играет особую роль в руководстве Суда. Он осуществляет руководство деятельностью Суда и его специализированных служб, в качестве главы Суда присутствует на пленарных заседаниях Суда, а также при обсуждении дел в совещательной комнате.
Наиболее сложные дела рассматриваются Пленумом Суда ЕС (собранием всех судей). “Суд заседает в пленарных заседаниях, когда государства-члены или какой-либо институт Союза, участвующие в разбирательстве, просят об этом” [9]. В отношении других категорий дел Суд может по своему усмотрению направить дело на рассмотрение в одну из своих палат.
Вторая, дополнительная категория членов Суда ЕС – генеральные адвокаты.
Главная задача генерального адвоката – самостоятельное проведение предварительного, независимого, беспристрастного исследования и представление своего заключения по изученному им делу Суду Европейского Союза. Генеральный адвокат также проводит анализ документов сторон спора и в заключении дает собственную оценку рассматриваемых Судом вопросов.
Таким образом, заключение генерального адвоката – это своего рода альтернатива решению Суда ЕС. Заключения генерального адвоката также служат ценным источником информации о праве и состоянии правовой доктрины ЕС. Как и решения Суда, они переводятся на все официальные языки ЕС и тщательно изучаются правоведами и юристами-практиками.