использование трансфертов субвенций дотаций как форм перераспределения бюджетных средств
Использование трансфертов субвенций дотаций как форм перераспределения бюджетных средств
БК РФ Статья 132.1. Иные межбюджетные трансферты, предоставляемые из федерального бюджета
(в ред. Федерального закона от 02.08.2019 N 307-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
1. Иные межбюджетные трансферты из федерального бюджета предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации:
1) в случае софинансирования, в том числе в полном объеме, расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, не урегулированных федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;
С 01.01.2024 пп. 2 п. 1 ст. 132.1 утрачивает силу (ФЗ от 02.08.2019 N 307-ФЗ).
2) в случае софинансирования, в том числе в полном объеме, расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения);
С 01.01.2024 пп. 3 п. 1 ст. 132.1 утрачивает силу (ФЗ от 02.08.2019 N 307-ФЗ).
3) в случае предоставления бюджетных ассигнований, источником финансового обеспечения которых являются резервные фонды Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;
С 01.01.2024 пп. 4 п. 1 ст. 132.1 утрачивает силу (ФЗ от 02.08.2019 N 307-ФЗ).
4) в случаях, установленных федеральными законами (за исключением федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и федерального закона о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период);
5) в случае возмещения расходов, осуществляемых законодательными (представительными) или исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в целях материального обеспечения деятельности сенаторов Российской Федерации и их помощников в субъектах Российской Федерации, депутатов Государственной Думы и их помощников на территориях, определенных в соответствии с Федеральным законом от 8 мая 1994 года N 3-ФЗ «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
(пп. 5 введен Федеральным законом от 29.11.2021 N 384-ФЗ)
Абз. 1 п. 1.1 ст. 132.1 не распространяется:
Действие п. 1.1 ст. 132.1 приостановлено с 01.01.2021 до 01.01.2022 (ФЗ от 15.10.2020 N 327-ФЗ).
1.1. Распределение иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете и (или) принятыми в соответствии с ним до 1 января очередного финансового года актами Правительства Российской Федерации, за исключением иных межбюджетных трансфертов:
1) источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервных фондов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;
2) предоставление которых осуществляется за счет иным образом зарезервированных в федеральном бюджете бюджетных ассигнований и которые подлежат распределению актами Правительства Российской Федерации до 1 октября текущего финансового года;
3) предоставление которых осуществляется за счет бюджетных ассигнований, предусмотренных в соответствии с федеральным законом о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете, и которые подлежат распределению актами Правительства Российской Федерации не позднее 30 дней после дня вступления в силу указанного федерального закона;
4) предоставляемых в целях поощрения достижения наилучших значений показателей по итогам оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и (или) лучшей практики деятельности органов местного самоуправления;
5) предоставляемых на возмещение фактически осуществленных расходов региональных бюджетов;
6) объемы которых обусловлены поступлением доходов федерального бюджета;
7) распределяемых на конкурсной основе;
8) предоставление которых осуществляется за счет остатков бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда на начало текущего финансового года.
При этом допускается утверждение не распределенного между субъектами Российской Федерации объема иных межбюджетных трансфертов в размере не более 5 процентов общего объема соответствующего иного межбюджетного трансферта, утвержденного на первый год планового периода, и не более 10 процентов общего объема указанного иного межбюджетного трансферта, утвержденного на второй год планового периода.
П. 1.1 ст. 132.1 (в ред. ФЗ от 30.04.2021 N 108-ФЗ) применяется при составлении и исполнении бюджетов начиная с бюджетов на 2022 год.
Повторное распределение между субъектами Российской Федерации иных межбюджетных трансфертов, предоставление которых было осуществлено в отчетном финансовом году и в текущем финансовом году обусловлено увеличением бюджетных ассигнований в соответствии с абзацем пятым пункта 4 статьи 94 настоящего Кодекса, не осуществляется.
(абзац введен Федеральным законом от 30.04.2021 N 108-ФЗ)
(п. 1.1 введен Федеральным законом от 31.07.2020 N 263-ФЗ)
П. 1.2 ст. 132.1 не распространяется на средства, указанные в:
— п. 2 ст. 7 ФЗ от 15.10.2020 N 327-ФЗ до 01.01.2022;
— п. 6.1 ст. 7 ФЗ от 28.11.2018 N 457-ФЗ до 01.01.2025.
(в ред. Федерального закона от 29.11.2021 N 384-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
Заключение соглашений о предоставлении иных межбюджетных трансфертов, бюджетные ассигнования на предоставление которых предусмотрены в соответствии с федеральным законом о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете, осуществляется не позднее 30 дней после дня вступления в силу указанного федерального закона.
(п. 1.2 введен Федеральным законом от 31.07.2020 N 263-ФЗ)
2. Соглашения о предоставлении иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и дополнительные соглашения к указанным соглашениям, предусматривающие внесение в них изменений или их расторжение, заключаются в соответствии с типовыми формами, утверждаемыми Министерством финансов Российской Федерации.
3. В случае нарушения сроков, предусмотренных пунктом 1.2 настоящей статьи, бюджетные ассигнования федерального бюджета, предусмотренные на текущий финансовый год на соответствующие цели, направляются на увеличение бюджетных ассигнований резервного фонда Правительства Российской Федерации для оказания финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации соответственно в размере иного межбюджетного трансферта, в отношении которого не заключено соглашение о его предоставлении из федерального бюджета.
(п. 3 введен Федеральным законом от 31.07.2020 N 263-ФЗ)
(п. 4 введен Федеральным законом от 31.07.2020 N 263-ФЗ)
Внимание!
Портал работает в тестовом режиме!
Если у вас появились предложения по улучшению
портала или вы нашли ошибку, свяжитесь с нами.
Форма обратной связи расположена в верхней навигационной панели.
Обратная связь
Предложения и замечания по работе портала направляйте
по адресу: econ2@adm.khv.ru.
Обратная связь
Предложения и замечания по работе портала направляйте
по адресу: info@adm.khv.ru.
Аккредитация
Предложения и замечания по работе портала направляйте
по адресу: info@adm.khv.ru.
Ошибка!
Неизвестная ошибка. Пожалуйста свяжитесь с нами и опишите последовательность действий которые привели к данному сообщению.
Подписаться на новости Хабаровского края
Мы производим ежедневную рассылку новостей по электронной почте. Укажите ваш электронный адрес в поле ниже и нажмите «подписаться»
Помощь по работе с сайтом в режиме для слабовидящих
В режиме для слабовидящих доступен ряд функций:
Клавиатура:
Обновлено 7 минут назад
Особенности межбюджетных трансфертов
Каждая из названных форм межбюджетных трансфертов предполагает предоставление средств из одного бюджета в другой, но для разных целей.
Субсидии могут предоставляться как из федерального бюджета в бюджет субъекта РФ, из бюджета субъекта РФ в федеральный бюджет, из бюджета субъекта РФ в местный бюджет, из местного бюджета в бюджет субъекта РФ, из местного бюджета в бюджеты муниципальных образований в целях софинансирования исполнения расходных обязательств, возникающих при выполнений полномочий, отнесенных к компетенции органов государственной власти, местного самоуправления.
Федеральным законом от 02.08.2019 № 307-ФЗ в Бюджетный кодекс РФ введена ст. 183.3, предусматривающая возможность предоставления субсидий из бюджета одного субъекта РФ в бюджет другого субъекта РФ.
Порядок предоставления такой субсидии устанавливается законом субъекта РФ и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, из бюджета которого предоставляется субсидия.
Субсидии предоставляются на основании соглашения.
Другой формой межбюджетных трансфертов являются субвенций, которые, как и субсидии, имеют целевой характер, но предоставляются на финансовое обеспечение расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований, возникших в связи с исполнением полномочий Российской Федерации, переданных в установленном порядке; расходных обязательств Российской Федерации, возникающих при выполнении полномочий субъекта РФ, переданных для осуществления федеральным органам исполнительной власти, в случаях, установленных федеральными законами; расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке,
Субвенции предоставляются На основании федерального закона, закона субъекта РФ. Субвенции из местных бюджетов предоставляются в порядке, установленном ст.ст. 133, 140, 142 Бюджетного кодекса РФ.
Дотация является межбюджетным трансфертом, который предоставляется на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений его использования.
Дотации бюджетам субъектов РФ предоставляются на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, дотации муниципальным образованиям предоставляются на выравнивание бюджетной обеспеченности и на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов и иные дотации местным бюджетам из бюджета субъекта РФ.
В отличие от субсидий, предоставление которых является правом органа государственной власти или местного самоуправления и осуществляется при выполнении определенных условий, и субвенций, предоставление которых является обязанностью органа государственной власти или местного самоуправления, передавших свои полномочия, юридическая природа дотаций основана на следующих нормах.
Из положений ч. 1 ст. 7, ч. 2 ст. 19 Конституции Российской Федерации, закрепляющих принцип равномерного развития публично-правовых образований, следует, что недостаточность собственных доходных источников на уровне субъекта РФ или муниципального образования влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности регионального или местного бюджета, что, в частности, обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из бюджета другого уровня.
Таким образом, несмотря на отсутствие в Бюджетном кодексе РФ императивно установленной обязанности вышестоящего бюджета предоставлять финансовую помощь нижестоящему бюджету, а также принцип самостоятельности бюджетов, означающий право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств, право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов, вышестоящий: бюджет имеет обязательство перед нижестоящим бюджетом предоставить финансовую поддержку в форме дотаций в случае недостаточности собственных доходов последнего.
Еще одной формой межбюджетных трансфертов являются иные межбюджетные трансферты, которые по своей сути схожи с субсидиями, но отличаются от них тем, что могут быть предоставлены в целях софинансирования расходных обязательств соответствующего бюджета в полном объеме (субсидии же предоставляются на условиях долевого финансирования).
Кроме того, в отличие от субсидий, перечень оснований предоставления иных межбюджетных трансфертов шире: иные межбюджетные трансферты из федерального бюджета предоставляются в случае софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, не урегулированных федеральными законами и законами Субъекта РФ; в случае софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения); в случае предоставления бюджетных ассигнований, источником финансового обеспечения которых являются резервные фонды Президента РФ и Правительства РФ; в иных случаях, установленных законом.
Иные межбюджетные трансферты из бюджета субъекта РФ местным бюджетам предоставляются в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ на финансовое обеспечение расходных обязательств муниципальных образований.
За нарушение порядка и (или) условий предоставления межбюджетных трансфертов предусмотрена административная ответственность, предусмотренная ст. 15.15.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
прокурор отдела по надзору за законностью нормативных правовых актов прокуратуры Хабаровского края
Использование трансфертов субвенций дотаций как форм перераспределения бюджетных средств
(1).jpg "p1110798(1)(1)")
Об актуальных изменениях в КС узнаете, став участником программы, разработанной совместно с АО «Сбербанк-АСТ». Слушателям, успешно освоившим программу выдаются удостоверения установленного образца.
Программа разработана совместно с АО «Сбербанк-АСТ». Слушателям, успешно освоившим программу, выдаются удостоверения установленного образца.
Обзор документа
Письмо Минфина России от 19 ноября 2019 г. N 06-04-12/01/89365 О перераспределении актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ объемов субсидий между видами субсидий, а также возможности установления в законе субъекта РФ дополнительных оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись, приводящих к перераспределению объемов субвенций между муниципальными образованиями и (или) видами субвенций, и объемов бюджетных ассигнований между государственными программами
Департамент межбюджетных отношений рассмотрел в пределах своей компетенции обращение по вопросу перераспределения актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации объемов субсидий между видами субсидий, а также возможности установления в законе субъекта Российской Федерации дополнительных оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись, приводящих к перераспределению объемов субвенций между муниципальными образованиями и (или) видами субвенций, и объемов бюджетных ассигнований между государственными программами, и сообщает, что разъяснение бюджетного законодательства Российской Федерации и практики его применения к компетенции Департамента не относится.
Вместе с тем полагаем возможным отметить следующее.
По вопросу 1. Возможно ли перераспределение объемов субсидий между муниципальным образованиями и (или) видами субсидий без внесения изменений в закон о бюджете субъекта Российской Федерации.
В соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом от 02.08.2019 N 307-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в целях совершенствования межбюджетных отношений» в статью 139 БК РФ, установлено, что распределение субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации между муниципальными образованиями (за исключением субсидий, распределяемых на конкурсной основе, а также субсидий за счет средств резервного фонда высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и субсидий, источником финансового обеспечения которых являются межбюджетные трансферты за счет резервных фондов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации) утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период.
Распределение трех указанных субсидий утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период и (или) принятыми в соответствии с ним актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Таким образом, конкурсные субсидий и субсидии из вышеуказанных резервных фондов, предоставляемых в том числе из федерального бюджета, могут быть распределены местным бюджетам нормативно-правовым актом субъекта Российской Федерации, без внесения изменений в закон о региональном бюджете. Остальные виды субсидий должны распределяться местным бюджетам исключительно законом о региональном бюджете, что повышает прозрачность и предсказуемость формирования доходной базы местных бюджетов.
Согласно абзацу второму пункта 4 статьи 139 БК РФ в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации (кроме закона о бюджете), актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации без внесения изменений в закон о бюджете субъекта Российской Федерации на текущий финансовый год и плановый период могут быть внесены изменения в распределение объемов субсидий между муниципальными образованиями.
Таким образом, орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе установить в законе субъекта Российской Федерации (например, в законе о бюджетном процессе или межбюджетных отношениях) перечень конкретных случаев, при наступлении которых актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации без внесения изменений в закон о бюджете субъекта Российской Федерации на текущий финансовый год и плановый период могут быть внесены изменения в распределение объемов субсидий между муниципальными образованиями, в том числе в отношении субсидий на реализацию региональных проектов и переселение граждан из аварийного жилищного фонда.
При этом необходимо в законе субъекта Российской Федерации указать, что такое распределение субсидий осуществляется в порядке, установленном нормативно-правовым актом субъекта Российской Федерации.
Учитывая изложенное, вопросы, связанные с перераспределением объемов субсидий местным бюджетам, в том числе между видами субсидий, относятся к компетенции органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
По вопросу 2. О возможности установить в законе субъекта Российской Федерации дополнительные основания для внесения изменений в сводную бюджетную роспись, приводящие к перераспределению объемов субвенций между муниципальными образованиями и (или) видами субвенций.
На основании пункта 5 статьи 140 БК РФ распределение субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации между муниципальными образованиями утверждается законом о бюджете субъекта Российской Федерации по каждому муниципальному образованию и виду субвенции.
Субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации распределяются в соответствии с едиными для каждого вида субвенции методиками, утверждаемыми законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями БК РФ, между всеми муниципальными образованиями субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления которых осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия, пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, другим показателям и с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств и объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных) услуг в муниципальных образованиях.
В статье 140 БК РФ не предусматриваются случаи распределения субвенций местным бюджетам нормативно-правовым актом субъекта Российской Федерации.
По вопросу 3. О возможности установить в законе субъекта Российской Федерации дополнительные основания для внесения изменений в сводную бюджетную роспись, приводящие к перераспределению объемов бюджетных ассигнований между государственными программами субъекта Российской Федерации.
В силу пункта 2 статьи 179 БК РФ объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации государственных (муниципальных) программ утверждается законом (решением) о бюджете по соответствующей каждой программе целевой статье расходов бюджета в соответствии с утвердившим программу нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования.
В случае, если финансовое обеспечение государственных программ субъекта Российской Федерации осуществляется за счет субсидий, предоставляемых местным бюджетам из регионального бюджета, то вопросы, связанные с перераспределением объемов субсидий, в том числе между государственными программами субъекта Российской Федерации, регулируются статьей 139 БК РФ (см. разъяснение по вопросу 1).
По вопросу 4. О возможности несоблюдения требований пунктов 6 статей 137 и 138 БК РФ, пункта 4 статьи 139 БК РФ, части четвертой статьи 139.1 БК РФ, пункта 5 статьи 140 БК РФ, пункта 2 статьи 179 БК РФ при установлении дополнительных оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись на основании пункта 8 статьи 217 БК РФ.
Пунктом 3 статьи 217 БК РФ утверждены случаи внесения изменений в сводную бюджетную роспись в соответствии с решениями руководителя финансового органа (руководителя органа управления государственным внебюджетным фондом) без внесения изменений в закон (решение) о бюджете.
При этом согласно пункту 8 статьи 217 БК РФ законами субъектов Российской Федерации, регулирующими бюджетные правоотношения, могут предусматриваться дополнительные основания для внесения изменений в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в закон (решение) о бюджете в соответствии с решениями руководителя финансового органа (руководителя органа управления территориальным государственным внебюджетным фондом) и (или) могут предусматриваться положения об установлении указанных дополнительных оснований в законе (решении) о бюджете.
Таким образом, законом субъекта Российской Федерации, регулирующим бюджетные правоотношения, могут быть предусмотрены дополнительные основания для внесения изменений в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в закон (решение) о бюджете, в том числе могут быть внесены изменения в распределение объемов межбюджетных трансфертов, не противоречащие требованиям пункту 3 статьи 217 БК РФ.
| Заместитель директора Департамента межбюджетных отношений | Д.С. Хворостухина |
Обзор документа
Минфин рассмотрел вопросы о возможности:
— перераспределения объемов субсидий между муниципалитетами и (или) видами субсидий без внесения изменений в закон о региональном бюджете;
— установления в законе субъекта РФ дополнительных оснований для корректировки сводной бюджетной росписи, приводящих к перераспределению субвенций между муниципальными образованиями и (или) видами субвенций, а также к перераспределению бюджетных ассигнований между региональными программами;
— несоблюдения отдельных требования БК РФ при введении дополнительных оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись.
Использование трансфертов субвенций дотаций как форм перераспределения бюджетных средств
МИНИСТЕРСТВО ФИНАНСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ
органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления по регулированию межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях
от 29 ноября 2019 года
Обозначения и сокращения
Индекс бюджетных расходов
Индекс доходного потенциала
Налог на доходы физических лиц
Введение
— основные цели формирования системы межбюджетных отношений в субъекте Российской Федерации;
— подходы к установлению дополнительных нормативов отчислений от поступлений в региональные и местные бюджеты в рамках действующего бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах;
— подходы к формированию и предоставлению межбюджетных трансфертов из региональных и местных бюджетов другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации;
— подходы к предоставлению бюджетных кредитов местным бюджетам.
Методические рекомендации направлены на создание условий для эффективной реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере межбюджетных отношений.
Предлагаемые механизмы формирования межбюджетных отношений носят рекомендательный характер и не ограничивают бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по формированию межбюджетных отношений в рамках действующего федерального законодательства.
Методические рекомендации подготовлены с учетом изменений, внесенных в Бюджетный кодекс Российской Федерации в 2019 году, в том числе с учетом Федерального закона от 02.08.2019 N 307-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в целях совершенствования межбюджетных отношений», и проекта новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации (в части наименований нормативов отчислений от налоговых и неналоговых доходов в местные бюджеты).
1. Общие принципы формирования межбюджетных отношений в субъекте Российской Федерации
1.1. Обеспечение сбалансированности бюджетной системы на субфедеральном уровне
Субъект Российской Федерации в ходе формирования межбюджетных отношений с муниципальными образованиями должен учитывать необходимость обеспечения сбалансированности бюджетной системы на субфедеральном уровне. Система межбюджетных отношений должна способствовать достижению как вертикальной сбалансированности местных бюджетов (то есть сокращению разрыва между собственными доходами и расходами местных бюджетов), так и горизонтальной сбалансированности (то есть сокращению дифференциации местных бюджетов по уровню бюджетной обеспеченности).
В соответствии с критерием вертикальной сбалансированности доля расходных обязательств местных бюджетов в общем объеме расходных обязательств консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации должна соответствовать доле доходов местных бюджетов после распределения трансфертов в общем объеме доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.
В случае вертикальной сбалансированности объем средств, предоставляемый местным бюджетам в процессе формирования межбюджетных отношений в субъекте Российской Федерации, можно представить следующим образом (рисунок 1).
При этом из данной схемы исключены субвенции, передаваемые на исполнение делегированных полномочий, так как предполагается, что объем финансирования субвенций соответствует объему финансирования переданных государственных полномочий.
В то же время исключение субсидий и иных межбюджетных трансфертов из оценки общего объема передаваемых средств при определении вертикальной сбалансированности может привести к дисбалансу консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, так как значительный объем средств, передаваемых в виде субсидий, снижает потребность в дотациях, и весь объем межбюджетных трансфертов должен рассматриваться в комплексе.
Для оценки величины вертикального дисбаланса рекомендуется пользоваться следующими показателями:
— совокупная разница между собственными доходами и расходами местных бюджетов (в том числе по типам муниципальных образований);
— разница между долей собственных доходов местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета (или валовом региональном продукте) субъекта Российской Федерации и долей собственных расходов местных бюджетов в расходах консолидированного бюджета (или валовом региональном продукте) субъекта Российской Федерации.
В соответствии с критерием горизонтальной сбалансированности в результате предоставления финансовой помощи местным бюджетам дифференциация местных бюджетов по уровню бюджетной обеспеченности должна сокращаться или оставаться на том же уровне, который сложился с учетом поступлений в местные бюджеты по местным и закрепленным федеральным законодательством налоговым и неналоговым доходам.
Для оценки величины горизонтального дисбаланса рекомендуется пользоваться такими показателями, как коэффициент Джини и коэффициент вариации, рассчитанными по среднедушевым бюджетным доходам местных бюджетов с учетом дифференциации стоимости предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя (например, индекса бюджетных расходов или аналогичного показателя). При этом рекомендуется оценивать величину горизонтального дисбаланса после каждой стадии распределения финансовой помощи (до оказания финансовой помощи, после выравнивания бюджетной обеспеченности, после распределения прочих дотаций, после распределения субсидий и иных межбюджетных трансфертов).
Муниципальным районам и городским округам с внутригородским делением также следует учитывать необходимость обеспечения вертикальной и горизонтальной сбалансированности при формировании межбюджетных отношений с поселениями и внутригородскими районами соответственно.
1.2. Цели формирования межбюджетных отношений и инструменты межбюджетного регулирования
Формирование межбюджетных отношений может быть направлено на достижение следующих целей:
— обеспечение местных бюджетов средствами для исполнения собственных полномочий;
— стимулирование достижения приоритетов, установленных субъектами Российской Федерации или иными муниципальными образованиями;
— обеспечение региональных и местных бюджетов средствами для исполнения переданных государственных или муниципальных полномочий;
— устранение бюджетного дисбаланса, возникшего в результате факторов, не зависящих от действий органов местного самоуправления (внешние экономические изменения, изменение разграничения расходных обязательств, изменение налогового законодательства и разграничения доходных источников);
— устранение краткосрочных разрывов между доходами и расходами местных бюджетов.
Для достижения целей межбюджетного регулирования необходимо использовать соответствующие инструменты (таблица 1).
Обеспечение местных бюджетов средствами для исполнения собственных полномочий
— установление дополнительных единых нормативов отчислений от налоговых и отдельных неналоговых доходов
Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает закрытый перечень неналоговых доходов, по которым могут быть установлены дополнительные единые нормативы отчислений (см. раздел 2.1). Далее по тексту Методических рекомендаций под дополнительными едиными нормативами отчислений от неналоговых доходов следует понимать дополнительные единые нормативы отчислений по тем неналоговым доходам, возможность передачи дополнительных единых нормативов по которым установлена Бюджетным кодексом Российской Федерации.
— установление дополнительных дифференцированных нормативов от акцизов на ГСМ
— дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, иные дотации
— замена дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности дополнительными дифференцированными нормативами отчислений от НДФЛ
Стимулирование достижения приоритетов, установленных субъектами Российской Федерации или иными муниципальными образованиями:
— достижение стратегических целей социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, в том числе увеличение финансирования за счет местных бюджетов направлений расходов, приоритетных с точки зрения субъекта Российской Федерации
— субсидии, в том числе «горизонтальные» (между публично-правовыми образованиями одного уровня)
— поощрение различных достижений муниципальных образований в соответствии с приоритетами, установленными субъектом Российской Федерации
— иные межбюджетные трансферты (распределяемые на конкурсной основе)
Обеспечение местных бюджетов средствами для исполнения переданных государственных или муниципальных полномочий
— субвенции (из региональных бюджетов)
— иные межбюджетные трансферты на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными договорами (из местных бюджетов)
Устранение бюджетного дисбаланса, возникшего в результате факторов, не зависящих от действий органов местного самоуправления
дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов
Устранение краткосрочных разрывов между доходами и расходами местных бюджетов
Эти инструменты призваны обеспечить местные бюджеты доходами, необходимыми для выполнения собственных и делегированных полномочий. Перед субъектом Российской Федерации (муниципальным районом, городским округом с внутригородским делением) стоит задача выбора: в какой пропорции распределить финансовые ресурсы между различными каналами передачи средств в местные бюджеты.
Выбор между закреплением дополнительных нормативов отчислений и финансовой помощью
Закрепление дополнительных нормативов отчислений является наилучшим выбором с точки зрения стимулирования развития муниципальных образований. Преимуществами закрепления дополнительных нормативов отчислений на длительный срок являются:
— возможность для органов местного самоуправления самостоятельно прогнозировать собственные доходы на длительный период и, следовательно, осуществлять долгосрочные программы развития;
— повышение стимулов к увеличению собираемости налоговых и неналоговых доходов и к развитию имеющейся на территории муниципальных образований доходной базы.
В то же время передаваемые местным бюджетам налоговые и неналоговые доходы, как правило, не могут обеспечить равномерное распределение финансовых ресурсов между муниципалитетами и гарантировать определенный объем доходов муниципалитетам с низким уровнем социально-экономического развития. Эта задача должна решаться с помощью дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований и закрепления НДФЛ по дополнительным дифференцированным нормативам.
В случае использования нецелевой финансовой помощи (дотаций) для обеспечения муниципалитетов собственными доходами можно добиться более равномерного распределения средств между местными бюджетами, однако при этом может снизиться заинтересованность местных органов власти в повышении собираемости налогов и развитии собственной доходной базы.
Использование «отрицательных» трансфертов (субсидий, передаваемых из бюджетов муниципальных образований в региональный бюджет) позволяет частично компенсировать рост бюджетной обеспеченности муниципальных образований с наиболее развитой доходной базой, вызванный установлением дополнительных единых нормативов отчислений, за счет перераспределения средств в местные бюджеты с низкой бюджетной обеспеченностью. При этом стимулирующая роль дополнительных единых нормативов отчислений сохраняется как у муниципалитетов, которые не перечисляют «отрицательные» трансферты, так и у муниципальных образований, подпадающих под критерий взимания «отрицательного» трансферта, поскольку изъятыми окажутся не более 50 процентов от суммы, превышающей 1,3-кратный средний уровень расчетных налоговых доходов.
Конкретный объем средств, передаваемых местным бюджетам в виде дополнительных нормативов отчислений, должен зависеть (помимо выбора между сокращением дифференциации бюджетной обеспеченности муниципалитетов и поддержанием заинтересованности органов местного самоуправления в развитии доходной базы) от равномерности распределения соответствующей доходной базы по территории муниципальных образований. В тех субъектах Российской Федерации, где база распределена между муниципалитетами относительно равномерно, рекомендуется закреплять за муниципальными образованиями больший объем налоговых и неналоговых доходов в виде дополнительных единых нормативов отчислений. Эта мера обеспечит муниципальным образованиям большую самостоятельность и определенность в долгосрочном планировании доходов. В тех субъектах Российской Федерации, где база распределена между муниципальными образованиями неравномерно, целесообразнее перераспределять больше средств в виде дотаций и дополнительных дифференцированных нормативов отчислений от НДФЛ.
Органы местного самоуправления муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) также обладают правом установления дополнительных единых нормативов отчислений в бюджеты находящихся на их территории поселений (внутригородских районов). Однако следует учитывать, что поселения (внутригородские районы) помимо финансовой помощи из районных (окружных) бюджетов могут получать финансовую помощь из регионального бюджета, на объем которой муниципальные районы (городские округа с внутригородским делением) влиять не могут. В связи с этим у муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) с большей вероятностью, чем у субъекта Российской Федерации, могут возникнуть основания для пересмотра дополнительных единых нормативов отчислений в бюджеты поселений (внутригородских районов). Критерии выбора того или иного механизма передачи финансовых средств для органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) будут те же, что и для субъекта Российской Федерации.
Выбор между нецелевой и целевой финансовой помощью
Предоставление финансовых средств в виде дотаций и закрепления дополнительных нормативов отчислений от налогов и неналоговых доходов способствует увеличению объема доходов местных бюджетов, которые органы местного самоуправления могут направить на финансовое обеспечение расходов в соответствии с собственными приоритетами. Предоставление финансовых средств муниципальным образованиям в виде целевых межбюджетных трансфертов, в свою очередь, позволяет органам государственной власти субъекта Российской Федерации в значительной степени влиять на бюджетную политику органов местного самоуправления в соответствии с приоритетами, установленными на региональном уровне.
Выбор пропорции между объемом средств, передаваемых местным бюджетам в виде дополнительных нормативов отчислений от налогов, неналоговых доходов и дотаций, с одной стороны, и субсидий и иных межбюджетных трансфертов, с другой, зависит от выбора между двумя альтернативами: предоставлением органам местного самоуправления большей самостоятельности или следованием приоритетам региональной политики и усилением контроля за расходами местных бюджетов.
Принципы лучшей практики в сфере межбюджетных отношений предполагают преобладание в структуре межбюджетных трансфертов нецелевой финансовой помощи (то есть доля средств, передаваемых в виде дополнительных нормативов отчислений и дотаций, должна превышать долю субсидий и иных межбюджетных трансфертов).
При этом Бюджетный кодекс Российской Федерации ограничивает (для всех субъектов Российской Федерации, кроме городов федерального значения) долю иных межбюджетных трансфертов и дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности из регионального бюджета местным бюджетам 15 процентами общего объема межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) и (или) расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными дифференцированными нормативами отчислений от НДФЛ. Данное ограничение может быть превышено на сумму межбюджетных трансфертов, предоставляемых из регионального бюджета в целях поощрения муниципальных образований, в том числе за достижение наилучших значений показателей социально-экономического развития, ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, а также на сумму иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых из регионального бюджета местным бюджетам, источником финансового обеспечения которых являются иные межбюджетные трансферты, предоставленные из федерального бюджета региональному бюджету на указанные цели.