какие специалисты входят в рабочий коллектив по созданию кодификационного акта
Какие специалисты входят в рабочий коллектив по созданию кодификационного акта
II. Порядок образования и деятельности рабочих групп
по подготовке законопроектов
Решения об образовании рабочей группы и утверждении ее состава принимаются на заседании Комиссии.
а) обеспечивает подготовку законопроекта;
б) содействует согласованию законопроекта в установленном порядке с заинтересованными государственными органами;
г) представляет законопроект на заседаниях Комиссии и Правительства;
д) обеспечивает экспертно-правовое сопровождение законопроекта при его рассмотрении палатами Федерального Собрания, в том числе присутствует на пленарных заседаниях палат Федерального Собрания, принимает в установленном порядке участие в работе комитетов и комиссий палат Федерального Собрания и в других проводимых палатами Федерального Собрания мероприятиях, связанных с рассмотрением подготовленного рабочей группой законопроекта;
е) участвует в выработке позиции Правительства по поправкам, предлагаемым субъектами права законодательной инициативы на этапе подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой во втором чтении;
ж) участвует в подготовке проектов федеральных законов, подлежащих принятию в связи с данным законопроектом;
з) участвует в подготовке проектов нормативных правовых актов, необходимых для реализации соответствующего федерального закона;
и) вырабатывает предложения по совершенствованию положений федерального закона, подготовку проекта которого она осуществляла;
к) участвует в рассмотрении поступивших в Правительство законопроектов о внесении изменений в федеральный закон, подготовку проекта которого она осуществляла;
л) представляет отчеты о ходе работы по подготовке законопроекта, а также проектов нормативных правовых актов, необходимых для реализации соответствующего федерального закона.
18. Члены рабочей группы указываются в качестве разработчиков на титульном листе законопроекта.
19. Рабочая группа обеспечивает подготовку законопроекта и иных материалов в соответствии с Регламентом Правительства Российской Федерации.
В целях обеспечения своевременности принятия нормативных правовых актов, необходимых для реализации федерального закона, рабочая группа предусматривает в перечне таких актов сроки подготовки их проектов с учетом предполагаемых сроков вступления в силу соответствующего федерального закона.
20. На заседаниях Комиссии регулярно заслушиваются отчеты рабочих групп о ходе работы над законопроектами и проектами нормативных правовых актов, необходимых для реализации соответствующих федеральных законов.
21. По решению Комиссии подготовленный рабочей группой законопроект может быть внесен в Государственную Думу иным субъектом права законодательной инициативы.
22. После вступления в силу федерального закона рабочая группа участвует в осуществлении мониторинга его реализации, включающего в себя анализ информации о принятии необходимых для его реализации актов федеральных органов исполнительной власти. При необходимости рабочая группа готовит предложения о внесении изменений в федеральный закон с учетом практики его применения.
23. Контроль за соблюдением сроков подготовки законопроектов, а также проектов нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства, необходимых для реализации федерального закона, осуществляют структурные подразделения Аппарата Правительства, к сфере ведения которых относятся вопросы, затрагиваемые в соответствующем законопроекте.
(в ред. Постановления Правительства РФ от 29.08.2020 N 1301)
(см. текст в предыдущей редакции)
Координацию деятельности рабочих групп осуществляет Департамент сопровождения законопроектной деятельности Правительства.
(в ред. Постановлений Правительства РФ от 16.08.2018 N 954, от 29.08.2020 N 1301)
(см. текст в предыдущей редакции)
Юридическая техника
Кодификация и правила ее проведения
Научные подходы к характеристике кодификации
Кодификацию издавна считали видом систематизации наряду с инкорпорацией. Для этого были веские основания: действительно, лучшим способом устранить путаницу со множеством актов является их объединение с отбором, переработкой и согласованием всех необходимых норм.
Однако создание кодекса — дело не только нелегкое, но и не быстрое. Практический опыт показывал, что иногда лучше интегрировать множество актов в один без их коренной переработки и дело улучшится, чем годами приближаться к созданию кодекса. Так возник новый вид систематизации — консолидация, занимающая очень близкое положение к кодификации. В 1990-е гг. ученые включили консолидацию в предмет своего изучения.
Одновременно с этим началась переоценка собственно кодификации. Так, В. К. Бабаев полагает, что кодификация относится скорее к правотворчеству, нежели к систематизации.
К этой позиции стоит присоединиться и выдвинуть следующие аргументы:
Таким образом, систематизировать можно лишь то, что имеется. Тем не менее если создание кодекса позволяет расчистить правовое поле от завалов и нагромождений нормативных актов, то с этой стороны кодификацию можно считать способом упорядочения нормативных документов. Но это только с точки зрения эффекта, который позволяет достичь кодификация, но не исходя из ее сущности.
Кодификация — в интеллектуальном плане самый трудный вид систематизации. Не случайно создание кодекса занимает довольно длительный период и требует объединения усилий множества высококвалифицированных специалистов. Например, для подготовки ныне действующего Гражданского кодекса РФ был создан Центр частного права, где были собраны лучшие специалисты в области цивилистики. Для создания других кодексов (Трудового, Семейного, Уголовно-процессуального и т.д.) также формировались большие коллективы из видных ученых России, опытных практических работников и др.
Кодификация — это упорядочение нормативного массива путем коренной переработки содержания имеющихся в определенной сфере правового регулирования нормативных актов и создания на их основе единого юридически и логически цельного нормативного акта.
Таково понимание кодификации в российской правовой науке.
Теперь обратимся к зарубежному опыту.
В Европейском Союзе существует слишком вольное понимание кодификации: это издание любых нормативных актов органами Евросоюза (инструкций, директив, постановлений и др.).
Во Франции — центре романо-германской семьи права — кодификацию понимают в узком и широком смысле. В узком смысле кодификация — это процесс создания классических кодексов, в широком — процесс объединения нормативных актов в единый документ, где законодательные нормы, по существу, не пересматриваются, устраняются только противоречия между ними, отсекаются устаревшие положения и т.п.
Более того, некоторые французские ученые и соединение нормативных актов в единый сборник готовы считать кодификацией. Здесь уже практически стирается разница между видами систематизации. Однако нельзя сказать, что они не правы. Слово «кодекс» в переводе с латыни означает «книга», и тогда получается, что создание системного сборника нормативных актов правомерно называть кодексом.
И все же слова «кодификация», «кодекс» все больше употребляются в специальном смысле: как совокупность разрозненных правовых норм, приведенных в форму единого целого.
С развитием общества увеличиваются языковые возможности людей. Это позволяет использовать множество терминов для дифференциации различных правовых явлений. Вряд ли стоит обозначать единым термином «кодификация» различные виды систематизации. Поэтому использование в российской правовой науке слова «кодификация» в специфическом смысле представляется оправданным.
Кодификация существенно отличается от других видов систематизации.
Рассмотрим ее признаки:
Несмотря на это кодексы в системе законов занимают видное место и имеют большой авторитет. В настоящее время такую позицию принимает все большее число ученых.
Технико-юридические правила кодификации
Поскольку по своей сути кодификация относится к правотворчеству и лишь (исходя из ее результатов) примыкает к систематизации, правила ее проведения в большей мере входят в правотворческую технику. Инструменты формирования содержания кодекса и его оформления во многом сходны с теми, которые применяются при создании других нормативных актов (они рассмотрены в гл. 6 и 7). Уточним их применительно к кодификационной работе:
1) это очень сложная и высокозатратная работа. Поэтому она должна начинаться только тогда, когда вынесено решение государственного органа о ее проведении и финансировании. Именно государственный орган берет на себя решение вопроса, необходима ли кодификация;
2) создание рабочего коллектива — задача не из легких. В нем должны быть собраны профессионалы высокого класса, причем разного профиля: и ученые — юристы, лингвисты, политологи, специалисты в той сфере жизни, которая стала объектом кодификации, и политики, и практические работники с большим опытом;
3) план работы коллектива должен быть разбит на этапы с указанием примерных сроков выполнения работ на каждом из них;
4) необходимы распределение обязанностей между членами рабочего коллектива и определение этапа включения их в работу;
5) важны сбор и отбор нормативного материала, подлежащего кодификации;
6) важно обобщение зарубежного опыта в сфере законодательства, являющейся объектом законопроектных работ;
7) необходимы предварительный анализ нормативного материала и решение вопроса о целесообразности кодификации. Создание кодекса не может быть просто модной затеей, реализацией чьей-то идеи или политических амбиций. Кодификацию следует начинать только тогда, когда это целесообразно и тем более если проявляются негативные явления, связанные с ее отсутствием.
Например, в области избирательного права накопился довольно значительный нормативный объем. Центром избирательного законодательства является довольно мощный Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Но по своему содержанию он таков, что пользоваться им крайне затруднительно. Возникла настоятельная потребность в создании избирательного кодекса, не только объединяющего, но и упрощающего многие законодательные положения проведения выборов;
8) следует изучить реальную обстановку в стране и определить объективные и субъективные факторы, которые могут сказаться на действии будущего кодекса.
Например, создатели Трудового кодекса РФ, изучив социальную обстановку в стране, не пошли на радикальные изменения в регулировании трудовых отношений, а остановились на принятии в 2001 г. упрощенного варианта Кодекса, в большей мере сохранившего прежние традиции в сфере труда. Прошло несколько лет, обобщен опыт его применения. Сегодня уже есть понимание того, что в регулировании трудовых отношений надо идти дальше;
9) важны анализ собранных для переработки нормативных актов и вычленение нормативных предписаний, которые войдут в кодекс. Одним из важных моментов является решение вопроса, однородные ли общественные отношения они регулируют; в противном случае кодекс не будет цельным актом, а больше будет походить на консолидированный акт.
Кодекс РФ об административных правонарушениях по содержанию четко делится на две части: материально-правовые и процессуальные нормы. Понятно, что они связаны друг с другом. Но направленность этих двух видов норм разная: охранительная и процессуальная. Если подходить к кодификации профессионально, то следовало бы нормы, закрепляющие порядок защиты административно-правовых отношений, оформить в виде особого нормативного акта — административно- процессуального кодекса;
10) нормативные предписания, отобранные для переработки, должны быть классифицированы по вопросам, которые предположительно должны найти отражение в будущем кодексе. Эта классификация должна стать основой разработки структуры кодекса;
11) самый ответственный этап — составление текста проекта кодекса, формулирование его статей. Здесь, как правило, не удается обойтись классификацией отобранных и переработанных нормативных предписаний. Приходится их дополнять новыми нормативными предписаниями, как бы восполнять имеющиеся пробелы в правовом регулировании этой сферы общественных отношений. Одному человеку это, конечно, не по силам. Распределение структурных элементов текста между составителями должно проводиться с учетом их желания, которое обычно определяется их компетентностью в том или ином вопросе;
12) текст проекта должен подвергнуться широкому обсуждению среди научной общественности. Возможно, отдельные вопросы (скорее, социального характера), регулируемые проектом, следует вынести и на суд широкой общественности;
13) после этого проект кодекса должен пройти всестороннюю экспертизу различного профиля (юридическую, лингвистическую, логическую, политологическую и др.);
14) далее проекту кодекса с учтенными замечаниями предстоит утверждение на комиссии по кодификации;
15) обычно проводится отраслевая кодификация. Однако может быть осуществлена институциональная кодификация, только в ее названии не всегда используется термин «кодекс» (например. Лесной кодекс РФ, но «Закон о несостоятельности (банкротстве)», Правила дорожного движения). Из истории известны общеправовые кодификации, например Соборное уложение. В настоящее время в развитых странах в силу возросшей сложности и специализации правового регулирования они не используются.
Локальные нормативные акты работодателя — разберемся в нюансах
Появление внутренних кадровых документов в той или иной мере обусловлено требованиями законодательства. Но Трудовой кодекс РФ не дает сколь-либо определенного их перечня или четкого набора требований. Попробуем разобраться, что такое локальный нормативный акт и чем он отличается от остальных кадровых документов.
Напомним об основных признаках ЛНА
В определении понятия «локальные нормативные акты» (далее — ЛНА) большую роль играет ст. 8 ТК РФ. В ней оговорено, что это документы, которые создает организация в рамках своих компетенций с опорой на нормы трудового законодательства. Еще один важный момент — локальные нормативные акты рассчитаны на неоднократное применение для всех или нескольких работников. Это значит, что приказ об отпуске на конкретного работника, трудовой договор или график сменности нельзя рассматривать как ЛНА.
ЛНА имеют подзаконный характер, конкретизируют нормы федерального законодательства, уточняют особенности работы у определенного работодателя или на определенной должности. Эти документы позволяют автоматизировать и унифицировать многие процессы в организации.
Очень важно помнить, что ЛНА не могут ухудшать положение работника в сравнении с нормами централизованного законодательства. Например, в Правилах внутреннего трудового распорядка может быть предусмотрен увеличенный дополнительный отпуск определенным категориям работников, но ни в коем случае отпуск не может быть меньше установленного законом.
При этом локальные нормативные акты работодателя должны быть доведены до сведения работника под роспись. Если он не исполняет положений кадрового документа, его можно привлечь к дисциплинарной ответственности. Организации в случае нарушений грозит административная ответственность.
Издавать и утверждать ЛНА могут и обязаны работодатели — юридические лица и индивидуальные предприниматели, если они не относятся к микропредприятиям.
Важно! С 2017 года микропредприятия могут отказаться от утверждения всех или нескольких ЛНА. Такое право им предоставляет новая глава ТК РФ — гл. 48.1 (Федеральный закон от 03.07.2016 № 348-ФЗ). Напомним, что критерии для микропредприятий не так давно тоже претерпели изменения (п. 10 ст. 10 Федерального закона от 29.12. 2015 № 408-ФЗ).
А конкретнее?
Как мы уже сказали, точного перечня локальных нормативных актов не существует, как нет и указаний на то, какие из них являются обязательными. В этом основная сложность работы с кадровыми документами.
Можно выделить условно обязательные. Это те, наличие которых прописано в Трудовом кодексе, их чаще всего и запрашивают надзорные органы при проверке. К таким ЛНА можно отнести Правила внутреннего трудового распорядка (ст. 189 ТК РФ), Положение об обработке персональных данных работников (ст. 86 ТК РФ), Положение об охране труда (раздел X ТК РФ).
Однако способов оформить требования трудового законодательства может быть несколько, отсюда и вариативность в списке документов. Например, в ТК РФ прописано требование обозначить основные трудовые функции при приеме человека на работу. Работодатель может сделать это двумя способами: вписать их в трудовой договор или ознакомить нового сотрудника с должностной инструкцией.
Кроме того, большое значение имеет и специфика деятельности предприятия или отдельных категорий его сотрудников: работа, требующая обязательного медосмотра, деятельность, связанная с коммерческой тайной, и пр. В такой ситуации определить, какие из документов являются обязательными для работодателя, а какие факультативными, очень сложно.
Ниже представлен список локальных нормативных актов, которыми должны/могут пользоваться работодатели, чтобы регулировать трудовые отношения с работником. Это общие документы, действие которых распространяется на весь коллектив или на некоторые категории работников:
Обратите внимание, должностные инструкции долгое время составлялись на основе ЕТКС. Сейчас идет процесс утверждения профессиональных стандартов. Для определенных профессий они уже являются обязательными. В остальных случаях профстандарты могут стать хорошей основой для разработки должностных инструкций.
Перечень локальных нормативных актов может быть дополнен положениями об отпусках, командировках, об аттестации персонала и пр. в соответствии с потребностями работодателя.
Широкое поле для трактовок Трудовой кодекс РФ оставляет и в отношении штатного расписания. Работодатель не обязан знакомить с ним работника, однако в письме Роструда от 15.05.2014 № ПГ/4653-6-1 говорится, что штатное расписание все же входит в группу локальных нормативных актов. Та же ситуация складывается с графиком отпусков. В любом случае руководитель должен помнить, что это обязательные кадровые документы, их наличие обусловлено требованиями федерального законодательства.
Стройте штатное расписание и график отпусков в программе Контур-Персонал.
Очень часто к локальным нормативным актам работодателя относят коллективный договор и отраслевые соглашения, меж тем гл. 7 ТК РФ прямо указывает на то, что они являются правовыми актами и регулируют социально-трудовые отношения.
Разработать, утвердить, согласовать
Локальные нормативные акты имеют определенный порядок оформления, который устанавливается внутренним приказом руководителя. В разработке ЛНА могут принимать участие разные специалисты, включая руководителей профильных подразделений: вопросы оплаты труда курирует бухгалтер или экономист, правила внутреннего распорядка составляются при участии кадровика и пр.
После того как подробно прописаны все детали, документ должен быть согласован с другими структурными подразделениями. Свои замечания специалисты передают в письменной форме.
Трудовой кодекс утверждает правило согласовывать локальные акты еще и с профсоюзной организацией или с представительным органом работников (ст. 372 ТК РФ). В течение пяти дней их представители могут выдвинуть свои предложения в письменной форме. Но надо помнить, что эти формирования являются добровольными, на предприятии их может не быть. В таком случае документы руководитель утверждает самостоятельно.
Как правильно составить ЛНА
Трудовое законодательство не утверждает четких требований и к тому, как следует оформлять локальные нормативные акты. В большей степени это зависит от содержания конкретного документа. Однако руководителю предприятия и специалисту кадровой службы стоит ориентироваться на ГОСТ Р6.30-2003, в котором изложены требования к организационно-распорядительным документам, которые актуальны и для ЛНА.
Бланк локального нормативного акта содержит:
И не забудьте о главном
Статья 22 ТК РФ обязывает работодателя под роспись знакомить работников с локальными нормативными актами, связанными с их трудовой деятельностью. Большинство кадровых документов сотрудник изучает в момент принятия на работу (ст. 68 ТК РФ).
В ходе трудовой деятельности работник тоже знакомится с документами в тех случаях, когда:
Утвержденного порядка, как знакомить персонал с ЛНА, нет. Работодатель может выбрать любой из вариантов:
В части локальных нормативных актов работодателя в трудовом законодательстве множество неурегулированных моментов, тем сложнее задача специалиста кадровой службы. От того, насколько полно и правильно составлены документы, соблюдены все процедуры оформления, зависит решение многих спорных вопросов. Разработка локальной нормативной документации — это не только обязанность работодателя, но и его «страховка» от конфликтов с недобросовестными работниками.
Какие специалисты входят в рабочий коллектив по созданию кодификационного акта
Программа разработана совместно с АО «Сбербанк-АСТ». Слушателям, успешно освоившим программу, выдаются удостоверения установленного образца.
Обзор документа
Приказ Министерства экономического развития РФ от 22 марта 2021 г. N 130 «О создании Межведомственной рабочей группы по вопросам реализации норм Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»
В целях выработки ключевых решений в рамках реализации Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2020, N 31, ст. 5007) и в соответствии с пунктом 6.4 Положения о Министерстве экономического развития Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. N 437 (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, N 24, ст. 2867), приказываю:
2. Утвердить прилагаемые:
Положение о Межведомственной рабочей группе по вопросам реализации норм Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (приложение N 1);
состав Межведомственной рабочей группы по вопросам реализации норм Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (приложение N 2).
3. Департаменту государственной политики в сфере лицензирования, контрольно-надзорной деятельности, аккредитации и саморегулирования (А.В. Вдовин) осуществлять организационно-техническое обеспечение деятельности Межведомственной рабочей группы.
| Министр | М.Г. Решетников |
Приложение N 1
к приказу Минэкономразвития России
от 22 марта 2021 г. N 130
Положение
о Межведомственной рабочей группе по вопросам реализации норм Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»
I. Общие положения
2. В своей деятельности Межведомственная рабочая группа руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, приказами Министерства экономического развития Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами и настоящим Положением.
3. Основными задачами Межведомственной рабочей группы являются:
а) выработка ключевых решений в целях обеспечения реализации норм Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», его дальнейшего совершенствования;
б) участие в обеспечении координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления при организации и осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».
4. Межведомственная рабочая группа для выполнения поставленных задач осуществляет следующие функции:
а) рассмотрение проектов нормативных правовых актов и иных документов (включая методические рекомендации, предложения, программы) в сфере государственного контроля (надзора);
б) подготовка предложений по совершенствованию нормативной правовой базы в целях обеспечения эффективного функционирования системы государственного контроля (надзора) в Российской Федерации;
в) подготовка предложений по внедрению лучших практик в деятельность контрольных надзорных органов.
II. Состав Межведомственной рабочей группы
5. Межведомственная рабочая группа формируется в составе руководителя Межведомственной рабочей группы, являющегося Министром экономического развития Российской Федерации, заместителя руководителя Межведомственной рабочей группы, ответственного секретаря Межведомственной рабочей группы и иных членов Межведомственной рабочей группы.
6. Состав Межведомтвеенной рабочей группы утверждается Министром экономического развития Российской Федерации.
III. Подгруппы Межведомственной рабочей группы
8. Основными задачами подгрупп Межведомственной рабочей группы являются:
а) подготовка проектов нормативных правовых актов и иных документов (включая методические рекомендации, предложения, программы) в сфере государственного контроля (надзора), их внесение на рассмотрение Межведомственной рабочей группы;
б) подготовка предложений по совершенствованию нормативной правовой базы в целях обеспечения эффективного функционирования системы государственного контроля (надзора) в Российской Федерации, их внесение на рассмотрение Межведомственной рабочей группы;
в) подготовка предложений по внедрению лучших практик в деятельность контрольных надзорных органов, их внесение на рассмотрение Межведомственной рабочей группы.
IV. Экспертные группы Межведомственной рабочей группы
10. Экспертные группы создаются по следующим направлениям:
а) цифровизация контрольной (надзорной) деятельности;
б) профилактика рисков причинения вреда (ущерба);
в) независимая оценка соблюдения обязательных требований;
г) управление рисками;
д) оценка эффективности и результативности контрольной (надзорной) деятельности;
е) осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля (мероприятия, действия, результаты контрольных (надзорных) мероприятий, специальные режимы);
ж) проверочные листы;
з) по иным направлениям по решению Межведомственной рабочей группы.
Приложение N 2
к приказу Минэкономразвития России
от 22 марта 2021 г. N 130
Состав
Межведомственной рабочей группы по вопросам реализации норм Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»
Обзор документа
Минэкономразвития создало Межведомственную рабочую группу по вопросам реализации норм Закона о государственном и муниципальном контроле. Приводится положение о ней.