закон о приоритете конституции рф над международным правом
Госдума приняла закон о приоритете Конституции над международным правом
Госдума приняла конституционный закон «О безопасности», в котором закрепляется приоритет Конституции России над нормами международного права. Об этом сообщается на сайте нижней палаты парламента в среду, 28 октября.
Согласно документу, который был внесен президентом Владимиром Путиным, применение правил международных договоров в их истолковании, противоречащем основному закону, не допускается. Разбираться в каждом конкретном случае будет Конституционный суд.
«Мы видим, как ряд западных стран предпринимает попытки сдержать развитие нашей страны», — заявил ранее спикер Госдумы Вячеслав Володин.
Кроме того, документ расширяет функции Совета безопасности России. К его полномочиям будут относиться вопросы, касающиеся обеспечения национальных интересов и безопасности личности, общества и государства. В частности, речь идет о пресечении действий, направленных на отчуждение части территории РФ, призывов к таким действиям.
Заместителю председателя, секретарю и членам Совбеза запрещается иметь вклады, хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами России.
Кроме того, сотрудникам Федеральной службы безопасности и Службы внешней разведки запрещается иметь вид на жительство за рубежом. Исключения возможны в случае служебной необходимости.
Федеральный закон от 8 декабря 2020 г. N 428-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части недопущения применения правил международных договоров Российской Федерации в истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации»
Комментарии Российской Газеты
Принят Государственной Думой 18 ноября 2020 года
Одобрен Советом Федерации 2 декабря 2020 года
Статья 1
Внести в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, N 30, ст. 3012; 2015, N 27, ст. 3986) следующие изменения:
1) часть 3 статьи 3 дополнить предложениями следующего содержания: «Не допускается применение правил международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации. Такое противоречие может быть установлено в порядке, определенном федеральным конституционным законом.»;
2) часть 4 статьи 13 дополнить предложениями следующего содержания: «Не допускается применение правил международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации. Такое противоречие может быть установлено в порядке, определенном федеральным конституционным законом.».
Статья 2
Внести в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, N 46, ст. 4532; 2004, N 31, ст. 3230) следующие изменения:
1) часть вторую статьи 1 дополнить предложениями следующего содержания: «Не допускается применение правил международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации. Такое противоречие может быть установлено в порядке, определенном федеральным конституционным законом.»;
2) часть четвертую статьи 11 дополнить предложениями следующего содержания: «Не допускается применение правил международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации. Такое противоречие может быть установлено в порядке, определенном федеральным конституционным законом.».
Статья 3
Внести в Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 2015, N 10, ст. 1391) следующие изменения:
1) часть 2 статьи 2 дополнить предложениями следующего содержания: «Не допускается применение правил международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации. Такое противоречие может быть установлено в порядке, определенном федеральным конституционным законом.»;
2) часть 4 статьи 15 дополнить предложениями следующего содержания: «Не допускается применение правил международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации. Такое противоречие может быть установлено в порядке, определенном федеральным конституционным законом.».
Статья 4
Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.
Президент Российской Федерации В. Путин
О приоритете международного права над национальным
Давайте разберемся с юридической стороной этого вопроса.
В соответствии с частью 1 статьи 15 Конституции РФ
Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.
То есть в Конституции установлено верховенство Основного закона над внутренним правом. Однако нас интересует выше ли Конституция международного права. Прямо на это Конституция ответа не дает.
В соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции РФ
Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
При внимательном прочтении этой нормы видно, что ей предусмотрен приоритет международных договоров над законами. Значит для ответа на вопрос о том, выше ли Конституция международного права, и в частности международных договоров, нужно понять является ли Конституция законом в смысле этой нормы, то есть сказано ли в части 4 статьи 15 о том, что международный договор выше Конституции. Для ответа на этот вопрос нужно узнать официальное толкование этой нормы.
В соответствии с пунктом 4 статьи 3 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд (КС) дает толкование Конституции. В соответствии со статьей 6 того же ФКЗ решения КС обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.
В силу полномочия КС на толкование Конституции и обязательности его решений правовые позиции этого специального суда составляют неотъемлемую часть самой Конституции и подлежат непосредственному применению как любой закон. Значит если КС сформулировал позицию по вопросу соотношения Конституции и международного права, то мы должны непосредственно применять эту позицию, и принимать изменения в Конституцию нет необходимости.
Так вот такая позиция была сформулирована в пункте 2.2 Постановления Конституционного Суда РФ от 14.07.2015 N 21-П. Более того, она проходит красной нитью через все Постановление. КС пишет:
Вместе с тем, как следует из Конституции Российской Федерации, ее статей 4 (часть 1), 15 (часть 1) и 79, …, ни Конвенция о защите прав человека и основных свобод как международный договор Российской Федерации, ни основанные на ней правовые позиции Европейского Суда по правам человека, …, не отменяют для российской правовой системы приоритет Конституции Российской Федерации и потому подлежат реализации в рамках этой системы только при условии признания высшей юридической силы именно Конституции Российской Федерации.
Таким образом, КС однозначно решил вопрос о соотношении Конституции и международного права: Конституция имеет приоритет в силу суверенитета Российской Федерации, верховенства Конституции как основного закона и недопустимости имплементации в правовую систему государства международных договоров с нарушением конституционных предписаний.
Итак, мы выяснили каково существующее регулирование.
Необходимо внести изменения, которые гарантируют приоритет Конституции. Это означает буквально следующее: требования международных договоров и решения международных органов могут действовать только в той части, когда они не противоречат нашей Конституции.
То есть, фактически предложено закрепить в Конституции правовую позицию КС, которая итак имеет юридическую силу и непосредственное применение.
Не критикуя данное предложение по существу, скажу о трудностях реализации данного предложения. Дело в том, что статья 15 Конституции, которую мы рассматривали, относится к основам конституционного строя РФ (глава 1 Конституции) и в силу статьи 135 Конституции может быть пересмотрена только в особом порядке, также как и положения глав 2 и 9. Порядок этот следующий:
1. Положения глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием.
2. Если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание.
3. Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. При проведении всенародного голосования Конституция Российской Федерации считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей.
Что написано в этой статье: для внесения изменений в статью 15 Конституции надо пройти голосование в Парламенте, а затем созвать Конституционное Собрание, которое должно либо принять новую Конституцию (либо вынести ее проект на референдум) либо разойтись. Проблема состоит в том, что федеральный конституционный закон, в соответствии с которым должно созываться и работать Конституционное Собрание, еще не принят, хотя проекты этого закона есть. Да-да, Конституция (и данная 135 статья) вступила в силу в 1993 году, и с тех пор до настоящего времени такой важнейший закон не был принят. Что же делать?
Вариант 1. Принять ФКЗ о Конституционном Собрании и уже в соответствии с ним принимать изменения в статью 15. Если этого не сделать, конституционный порядок внесения изменений в Конституцию будет не соблюден.
Вариант 2. Внести изменения не в статью 15, а в статью 79 (глава 3 Конституции)[1].
В соответствии со статьей 79 Конституции
Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации.
Предложение дополнить данную статью обоснованно в части приоритета Конституции над решениями международных организаций, но в части приоритета Конституции над международными договорами такое дополнение представляется обходом закона, а именно статьи 135 Конституции.
Вариант 3. Внести изменения не в статью 15, а в статью 125 Конституции (часть 2), то есть дополнить полномочия Конституционного Суда[2].
Сейчас КС не может проверять на соответствие Конституции вступившие в силу международные договоры, а проверка решений международных организаций возможна только силу пункта 3.2 статьи 3 ФКЗ о Конституционном суде. Предлагается дополнить полномочия КС так, чтобы он мог признавать международные договоры и решения международных организаций неконституционными и следовательно не подлежащими применению.
Это предложение в части полномочия по проверке конституционности вступившего в силу международного договора противоречит правовой позиции Конституционного суда, выраженной в Определении от 2 июля 2013 года N 1055-О.
КС пишет об этой позиции:
…проверка конституционности федерального закона о ратификации международного договора, в том числе по порядку принятия, по общему правилу, может быть осуществлена лишь до момента вступления данного международного договора в силу (который обычно не совпадает с моментом завершения процесса принятия соответствующего федерального закона о ратификации международного договора); иное не только противоречило бы общепризнанному принципу международного права pacta sunt servanda и ставило бы под сомнение соблюдение Российской Федерацией добровольно принятых на себя международных обязательств…
Я поддерживаю первый вариант. А Вы что думаете?
Приоритет российского права над международным: как на самом деле будет работать эта поправка к Конституции
1 июля россияне большинством голосов поддержали внесение более чем 200 поправок к Конституции страны. Поправки касаются самых разных сфер деятельности, но одна из них с самого начала казалась спорной – якобы поправки отменяют приоритет международного права над российским. Так ли это на самом деле и как эта поправка будет работать на практике, нашим читателям рассказал политолог Артем Косоруков.
В чем суть поправки?
В новой редакции Конституции Российской Федерации, 1, 2 и 9 главы которой не менялись, так как не проводился референдум и не собиралось Конституционное собрание, в оставшейся без изменений статье 15, п. 4 утверждается: «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».
Учитывая это, нельзя говорить о существовании верховенства российского права над международным, о чем ошибочно высказывались некоторые российские политики и государственные деятели, но вполне допустимо говорить о приоритетности исполнения норм международных договоров, подписанных и ратифицированных Россией, в отношении норм российской системы права (при наличии несоответствия между ними).
При этом, по словам Президента В.В. Путина, «требования международного законодательства и договоров, а также решения международных органов могут действовать на территории России только в той части, в которой они не влекут за собой ограничения прав и свобод человека и гражданина, не противоречат нашей Конституции».
То, что в обиходе обычно понимается под приоритетом или даже верховенством российского права над международным, вытекает из некорректной трактовки статьи ст. 125, п. 5.1.б (новую редакцию которой ввели поправки). Так, новая редакция статьи 125, п. 5.1.б наделяет Конституционный Суд России следующими полномочиями: «в порядке, установленном федеральным конституционным законом, [Конституционный Суд РФ] разрешает вопрос о возможности исполнения решений межгосударственных органов, принятых на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, а также о возможности исполнения решения иностранного или международного (межгосударственного) суда, иностранного или международного третейского суда (арбитража), налагающего обязанности на Российскую Федерацию, в случае если это решение противоречит основам публичного правопорядка Российской Федерации».
В чем будет приоритет Конституции?
В этой связи корректнее говорить о том, что конституционные поправки лишь усилили акцент на необходимости соблюдения требований Конституции РФ, даже несмотря на то, что сохраняется приоритет международного права (но не всего международного права, а только той части его нормативно-правового содержания, подписанного и ратифицированного Россией, которое не противоречит российской Конституции).
В этой связи, представляются вполне обоснованными предложения Председателя Государственной Думы В.В. Володина проверить все подписанные со стороны Российской Федерации международные соглашения и договоры на предмет соответствия Конституции и проинформировать зарубежных подписантов о том, что в процессе их исполнения Россия будет строго придерживаться своей Конституции, при этом Конституционный Суд РФ может вынести решение об их неисполнении в случае несоответствия Конституции России.
При этом возникает вполне очевидный вопрос, имеющий для нашей страны важное международно-политическое значение: в каких случаях будет необходимо добиваться переподписания международных договоров в соответствии с требованиями российской Конституции, насколько это выгодно нашей стране, являющейся универсальным правопреемником СССР, а в каких случаях России будет необходимо выходить из или денонсировать противоречащие Конституции РФ международные договоры с ее участием.
Для рядового гражданина вопросы соотношения российского и международного права в большинстве случаев не имеют принципиального значения, причем столкнувшись с какой-либо правовой коллизией, гражданин РФ будет рад тому, что требования Конституции РФ не могут быть нарушены в отношении него ни при каких международно-правовых обстоятельствах, а российское государство будет защищать его права всеми доступными способами.
Что Россия примет, а что нет?
Россия безусловно признает важность участия в деятельности международных судебных инстанций, например, Международного арбитражного суда Стокгольма или Апелляционного суда Всемирной торговой организации, однако в отношении отечественных контрагентов наша страна, согласно последним поправкам, позволит применять только те нормы, которые не противоречат Конституции РФ.
Нормы и решения Международного суда ООН также будут имплементироваться в России только в той мере, в которой они не противоречат Конституции РФ, например, по искам Украины не стоит ожидать их положительной имплементации со стороны России, так как они уже сейчас противоречат конституционным требованиям о территориальной целостности России.
Если взглянуть на международный опыт, то следует отметить, что в США с момента их образования установлен фактический приоритет национального права над международным, однако в случае США это связано с защитой прав и свобод американских граждан, правовые гарантии которых появились в Конституции США в 1787 г. – в эпоху абсолютных монархий и задолго до подписания ключевых международно-правовых документов в XX веке (но даже в наше время Верховный суд США не рассматривает международные нормы как обязательные к исполнению).
В случае с ЕС речь идет о приоритете европейского права над национальным правом государств-членов, что с момента образования Европейского объединения угля и стали в 1952 г. связано с необходимостью развития экономической и административной интеграции на базе разработки и принятия государствами-членами норм европейского (международного) права.
Однако в Германии – лидере европейской интеграции, международные договоры и соглашения, которые должны быть ратификации Бундестагом, рассматриваются как равные национальному праву.
В Госдуму внесены законопроекты о приоритете Конституции
14 октября президент внес в Госдуму несколько законопроектов о приоритете Конституции (№ 1036233-7; № 1036226-7; № 1036249-7; № 1036240-7; № 1036254-7). «АГ» попросила экспертов объяснить, изменится ли что-то после реализации этих инициатив.
Как сообщает ЦИК России, по результатам общероссийского голосования за принятие поправок высказались около 78% россиян
Напомним, что в соответствии с новой редакцией ст. 79 Основного закона решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров РФ в их истолковании, противоречащем Конституции, не подлежат исполнению в России. Законопроекты направлены на реализацию этой поправки в Семейном и Гражданском кодексах, АПК, ГПК, УПК и ряде иных нормативах актов, которые упоминают о международных договорах России.
В одних случаях, как, например, в поправках к Закону о торгово-промышленных палатах, используется формулировка из Конституции. В других то же правило звучит несколько иначе. Так, в АПК предложено указать, что не допускается применение правил международных договоров в их истолковании, противоречащем Конституции.
Во всех поправках дополнительно отмечается, что такое противоречие «может быть установлено в порядке, определенном федеральным конституционным законом». При этом законопроект № 1036254-7 предусматривает изменение ст. 34 Закона о международных договорах. Предполагается, что КС РФ сможет разрешать вопросы о возможности:
Аналогичное полномочие КС упомянуто в президентском законопроекте о масштабных поправках в Закон о Конституционном Суде (№ 1024643-7).
Юрист-международник Наталия Секретарева заметила, что среди предлагаемых поправок особенно выделяется поправка в Семейный кодекс: «Предлагается не применять правила международных договоров в их истолковании, противоречащем не только Конституции, но и основам правопорядка и нравственности. Страшно представить, кто и как будет решать, какие договоры нравственны, а какие нет».
Международные договоры все-таки придется исполнять
«В целом поправки воспроизводят новый конституционный текст, поэтому едва ли что-то добавляют к существующему с 1 июля порядку. Кроме того, российские суды и до 1 июля не особо стремились исполнять международные нормы, плохо было всегда», – отметил глава международной практики Международной правозащитной группы «Агора» Кирилл Коротеев.
Наталия Секретарева пояснила, что законодатель собирается наделить КС полномочиями принимать решение о «невозможности исполнения» актов межгосударственных органов в случае, если истолкование договора противоречит Конституции.
«Противоречие между истолкованием международного договора и конституционными положениями, исходя из текста новой редакции Конституции (п. “б” ч. 5.1 ст. 125), компетентен устанавливать только Конституционный Суд. На данный момент можно полагать, что решения иных органов и должностных лиц в этом серьезном вопросе неприемлемы и недопустимы», – убежден адвокат АП Архангельской области, к.ю.н. Владимир Цвиль.
Кирилл Коротеев, напротив, не уверен, что противоречие между истолкованием договора и Конституцией будет устанавливать именно Конституционный Суд на основании обновленного Закона о КС: «С уверенностью сказать этого нельзя, хотя законопроект, скорее, об этом. Статья 79 Конституции в новой редакции действует непосредственно, а значит, любой суд теоретически может признать какое-то толкование международного договора неконституционным. На самом деле, практика судов такова, что им не нужен КС. Если они встречают неудобный для государственных органов аргумент, основанный на международном праве, они просто никак его в решении не отражают». Не стоит забывать и о том, что ст. 15 и 17 Конституции остались незатронутыми, т.е. международное право по-прежнему имеет приоритет над федеральными законами, заметил эксперт.
Владимир Цвиль подчеркнул, что и ст. 79 Конституции, и конкретизирующие ее законопроекты позволяют признать неконституционным только истолкование международного договора, а не сам договор. Его конституционность КС вправе оценивать только до вступления в силу, напомнил эксперт. С ним солидарен и Кирилл Коротеев: «Статья 79 в новой редакции не позволяет признавать неконституционным ратифицированный международный договор. Нератифицированный можно было проверять на конституционность и раньше, с 1993 г.».
Наталия Секретарева также считает, что как в ст. 79 Конституции, так и в законопроекте о поправках в Закон о КС говорится лишь о проверке на соответствие Конституции решений межгосударственных органов. «При этом, конечно, именно прецедентная практика международных договорных органов и формирует содержание соответствующих договоров. Например, невозможно сказать, какие именно права защищаются той или иной статьей Европейской конвенции, не обращаясь к текстам решений ЕСПЧ», – считает эксперт.
Однако даже если «полномочие по неисполнению» остается централизованным в КС, ничего не меняется, подчеркнул Кирилл Коротеев: «Закрепление в Конституции этого полномочия не устраняет нарушение международного права. Как минимум с 1930-х гг., если не с более раннего времени, нормой обычного международного права считается запрет государствам ссылаться на национальное право, в том числе на Конституцию, для обоснования неисполнения международных договоров».
Какое толкование может стать неконституционным
По мнению Владимира Цвиля, ключевым критерием понимания и реализации соответствующего полномочия КС является момент появления официального истолкования: «Предполагается, что в момент заключения текст международного договора и придаваемый ему смысл соответствовали национальной Конституции, в ином случае договор не был бы заключен. Поэтому и в тексте Конституции РФ, и в предлагаемых законопроектах речь идет о том истолковании, которое появилось после заключения международного договора и смысл которого не был надлежащим образом имплементирован в национальную правовую систему». Однако, учитывая меняющиеся реалии, нельзя исключать и иного понимания формулы истолкования международных договоров, добавил эксперт.
Кирилл Коротеев напомнил, что толкование – уяснение смысла правовой нормы.