законодательные акты подписываются монархом
Законодательные акты подписываются монархом
В соответствии с Конституцией страна Z — унитарное государство, в котором верховная власть принадлежит единоличному правителю — монарху. Какие из приведённых признаков характеризуют форму правления в стране Z? Запишите цифры, под которыми они указаны. Цифры укажите в порядке возрастания.
1) Верховная власть может передаваться по наследству.
2) Монарх является символом государственности.
3) Законодательные акты подписываются монархом.
4) Государство состоит из объединившихся на добровольной основе административно-территориальных образований, сохранивших свои органы власти.
5) Государство контролирует все сферы общественной жизни.
6) Глава государства избирается парламентом.
Унитарное государство — вся полнота власти сосредоточена в центре, на места делегируются лишь административные полномочия (местные налоги). Единая территория, единый госбюджет, единая система высших органов власти, единая Конституция, судебная система, гражданство. Монархия — форма правления, при которой верховная власть передается по наследству, не является производной от какой-либо другой власти, не ограничивается временными рамками.
1) Верховная власть может передаваться по наследству — да, верно.
2) Монарх является символом государственности — да, верно.
3) Законодательные акты подписываются монархом — да, верно.
4) Государство состоит из объединившихся на добровольной основе административно-территориальных образований, сохранивших свои органы власти — нет, неверно.
5) Государство контролирует все сферы общественной жизни — нет, неверно.
6) Глава государства избирается парламентом — нет, неверно.
Законодательные акты подписываются монархом
© Коллектив авторов, 2018
© Издательство «Прометей», 2018
Трудно представить себе современную жизнь без правовых предписаний. С какой бы сферой общественных отношений мы не соприкасались, мы везде сталкиваемся с их правовой регламентацией. Идём за покупками в магазин, что-то приобретаем – естественно, вступаем в договорное правоотношение, так как заключаем договор купли-продажи; устраиваемся на работу – заключаем трудовой договор, вступаем в брак – приобретаем для себя определённые права и берём на себя определённые обязанности. Какую бы область общественной жизни мы не рассматривали, мы везде встречаемся с правовыми установлениями. Право так глубоко внедрилось в ткань нашей общественной и личной жизни, что без него уже очень сложно поддерживать цивилизованные отношения между людьми. Таким образом, право играет огромную роль в жизни любого общества, в т. ч. российского, а знание своих прав повышает уровень нашей правовой культуры, помогает нам законными средствами защитить себя.
В нашей стране происходят глубокие процессы демократических преобразований в социально-политической сфере жизни общества, формируется правовое государство, в сознании людей все более доминирует идея верховенства права, незыблемости закона.
В системе социогуманитарного образования курс «Правоведение» способствует пониманию содержания неотъемлемых и неотчуждаемых прав и свобод человека, выражающихся в том, что государство связано ими и не должно по своему усмотрению отменять или ограничивать их. Будучи непосредственно действующими, права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение права, деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Провозглашена ответственность государства за реализацию политических, экономических, социальных и иных возможностей личности, за создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Такое правопонимание отвечает идеям демократического правового государства, ибо воспитание правосознания законопослушного гражданина основано на раскрытии не столько принудительного потенциала права (от этого в нашей жизни пока не уйти), сколько на его характеристике как одного из важнейших эталонов цивилизованных отношений между людьми[1].
Учебник преследует следующие цели: дать основополагающие понятия ключевых отраслей права; сформировать правовую грамотность студентов; выработать позитивное отношение к праву; рассмотреть право как социальную реальность.
В работе рассматриваются вопросы современного правопонимания, роль права и государства в жизни общества, даются основы теории государства и права, конституционного, гражданского, семейного, трудового, административного, уголовного, экологического, международного права.
При прохождении дисциплины «Правоведение» («Право», «Основы права») у обучающихся должны быть сформированы следующие компетенции:
• способность использовать основы правовых знаний в различных сферах деятельности;
• способность находить организационно-управленческие решения в профессиональной деятельности и готовность нести за них ответственность.
В результате освоения дисциплины студент должен:
• какие права и свободы представлены человеку и гражданину, чтобы осознанно и грамотно добиться их реализации в различных сферах жизнедеятельности;
• владеть знаниями об основах правовой системы и законодательства;
• разбираться в организации судебных и иных правоохранительных органов;
• использовать нормативные правовые акты;
• составлять правовые документы, относящиеся к будущей профессиональной деятельности;
• юридически грамотно реализовывать свои права, свободы и обязанности;
• юридической терминологией в области конституционного, гражданского, семейного, трудового, административного, уголовного права и информационного права;
• навыками применения законодательства при решении практических задач;
• методиками составления и представления нормативно-правовой документации.
Теория государства и права
Право, государство и их роль в жизни общества
1. Общая характеристика теорий происхождения государства и права. Существует множество теорий происхождения государства и права. Такой плюрализм научных взглядов обусловлен историческими особенностями развития общества, идеологией авторов, задачами, которые они ставят перед собой, и другими причинами.
1. Теологическая (Ф. Аквинский). Широкое распространение получила при феодализме. Однако и в настоящее время эта концепция представляет официальную доктрину Ватикана.
Согласно данным воззрениям, государство является результатом проявления божественной воли, практическим воплощением власти бога на земле. По мнению богословов, любая светская власть производна от власти церкви, власти религиозных организаций. А народ должен беспрекословно повиноваться всем велениям государственной воли как продолжению воли божественной.
2. Патриархальная. По утверждению Аристотеля, государство – наилучшая форма человеческого общения в целях достижения общего блага. Это своеобразная разросшаяся семья. Власть монарха – естественное продолжение власти отца (патриарха), который заботится о членах своей семьи и обеспечивает их послушание.
3. Патримониальная (Галлер). Представители этой теории считают, что государство произошло от права собственника на землю. Из права владения землей власть автоматически распространяется и на проживающих на ней людей. Подобным образом обосновывается феодальный сюзеренитет.
4. Договорная (Гроций, Локк, Руссо, Радищев). Государство возникло в результате общественного договора о правилах совместного проживания. Они отмечали, что было время, когда не было ни государства, ни права. В догосударственном состоянии люди жили в соответствии со своими естественными правами. Но не существовало власти, способной защитить человека, гарантировать его права на жизнь, честь, достоинство и собственность. Для устранения этого люди объединились и заключили между собой договор о том, что часть своих прав, присущих им от рождения, они передают государству как органу, представляющему их общие интересы, а государство, в свою очередь, обязуется обеспечить права человека.
5. Теория насилия (Дюринг, Каутский). Государство возникло как результат насилия, путем завоевания слабых племен более сильными. Из последних создается государство. Теория проповедовала культ насилия, завоевания, эксплуатации, порабощения одних народов другими.
6. Психологическая (Л. И. Петражицкий, Тард, Фрезер). Государство возникает волей человека, необходимостью человека жить в коллективе, его стремлением к поиску авторитета, желанием повелевать и подчиняться.
7. Марксистская (Маркс, Энгельс, Ленин). Государство произошло в результате изменения общественных отношений, способа производства, возникновения и борьбы классов. Государство выступает средством угнетения людей, поддержания господства одного класса над другими. С уничтожением классов отмирает и государство.
2. Понятие, признаки, функции права и его роль в жизни общества. Право представляет собой совокупность установленных и санкционируемых государством правил поведения, которые регулируют наиболее важные общественные отношения.
Комаров С. А., Кириллов С. И., Огнев В. Н., Побежимова Н. И. Примерная программа по правоведению. Рекомендована Советом по правоведению УМО университетов РФ под председательством Суханова Е. А. Утверждена начальником Управления образовательных программ и стандартов высшего и среднего профессионального образования Шестаковым Г. К. 12 июля 2000 г. М., 2000 г.
Глава первая. Абсолютная монархия и конституционное государство
Глава первая. Абсолютная монархия и конституционное государство
I. Абсолютная монархия
§ 1. Недифференцированность законодательной и правительственной власти как отличительное свойство абсолютных монархий
§ 2. Надзаконный характер правительственной власти
Необходимым следствием недифференцированности функций, законодательной и правительственной, является надзаконный характер правительственной власти в абсолютных монархиях.
Поскольку закон действительно имеет такой инструкционный характер, орган подчиненного управления, превышая власть или бездействуя, нарушает свои обязанности по отношению к верховной власти, но никаких обязанностей в отношении к подданному он не нарушает, ибо подданный не имеет никаких прав по отношению к нему. Несмотря на существование административных законов, администрация старого режима остается не связанной, не ограниченной законом. По терминологии Канта, абсолютная монархия Западной Европы является государством произвола (Willkurstaat), а не правовым государством (Rechtsstaat)*(10).
§ 3. Отношение подданства в абсолютной монархии
Надзаконный характер правительственный власти влечет за собой в абсолютной монархии бесправие индивида.
По словам Отто Гирке, в абсолютной монархии подданный, будучи субъектом в гражданском праве, в публичном является только объектом; в государстве он занимает такое же положение, как мирянин в церкви*(11).
Под подданством государственное право абсолютных монархий понимает отношение частноправной или получастно-правной зависимости, существующей между индивидом, как подданным, и монархом, как его господином; подданный «крепок» своему монарху.
Догматик положительного права, знаменитый Дома (Domat), рассматривает отношение подданства исключительно со стороны обязанности повиновения; об общеподданнических правах у него ни слова; от подданных он требует безусловного повиновения не только законам, но и распоряжениям власти, хотя бы незакономерным,- и не только распоряжениям короля, но и приказам министров и других должностных лиц. Учение о повиновении власти он основывает на поучении А.П. Петра о повиновении рабов господам*(14).
Любопытный и поучительный факт: даже наиболее последовательные в своем позитивизме публицисты старого режима, даже такие антагонисты теории естественного права, как, напр., Иоанн Яков Мозер, говоря о субъективных публичных правах, по необходимости, прибегают к естественно-правовой аргументации; и для них субъективные права являются безусловно необходимым выводом из естественного права. И если, тем не менее, они признают за этими правами позитивный характер, то это объясняется исключительно тем, что естественное право, вообще, позитивируется, как известно, философской мыслью рассматриваемой эпохи*(20).
Субъективные публичные права, в современном смысле этого слова,- права по отношению к государству, основанные на праве самого государства,- остаются неизвестными публицистике старого режима.
Так, в германских территориях уже со второй половины XVII в. правительственная деятельность самым безусловным образом изъемлется из-под контроля судебной власти. Принцип «In Polizeisachen gilt keine Appelation»*(21) является бесспорной и общепризнанной аксиомой публичного права: против распоряжений и решений правительственных органов не допускается жалоба в суд; остается, конечно, возможной жалоба по начальству. И точно так же во Франции долгая борьба с парламентами, стремившимися подчинить администрацию страны своему контролю, во второй половине XVII в. заканчивается победой королевской власти. С этого времени дела административной юстиции решаются в первой инстанции интендантами, всемогущими агентами короля на местах, и во второй, в порядке верховного управления, королевским советом.
Пред лицом всемогущей, вне- и надзаконной администрации индивид бесправен. Он является объектом власти, но не субъектом прав,- подданным, но не гражданином. Je n’ai pas lu,- говорит Руссо,- que le titre de cives ait jamais ete donne aux sujets d’aucun prince. Les seuls Francais prennent tous ce nom de citoyens, parce qu’ils n’en ont aucune veritable idee. Sans quoi ils tomberaient en l’usurpant dans le crime de lese-majeste: ce nom chez eux exprime une vertu et non pas un droit*(22).
Мы видим, таким образом, что отделение судебной функции от законодательной явилось непосредственным результатом естественного развития политической жизни; уже по одному этому несправедливо считать начало обособления властей абстрактным измышлением теоретической мысли, неприменимым к действительности. В сущности, уже Генрих Кокцей в конце XVII в., провозгласив начало: «Princeps ex plenitudine potestatis jus quaesitum subditis auferre non potest», тем самым провозгласил начало обособления властей.
Если, таким образом, в отношении к обособлению судебной власти практика предшествует теории, то в отношении к обособлению правительственной власти теория предшествует практике. Только благодаря великим завоеваниям освободительной философии XVIII в. оказалось возможным отделение правительственной власти от законодательной, или, другими словами, возникновение правового государства наших дней.
II. Теория Монтескье
§ 1. Теория распределения властей
Родоначальником современной теории конституционного государства является Монтескье.
Впервые Монтескье в обособлении или распределении властей (distribution des trois pouvoirs) усматривает необходимое условие, гарантию политической свободы; под политической свободой гражданина он понимает спокойствие его духа, проистекающее из уверенности в собственной безопасности, в неприкосновенности своих прав.
В отличие от других государств Англия непосредственной целью своей конституции полагает политическую свободу; поэтому на английской конституции может и должно быть изучаемо обособление властей.
С резкой категоричностью указывает Монтескье на опасность, грозящую политической свободе от соединения законодательной, исполнительной и судебной власти в одних и тех же руках.
«Когда в одном и том же лице или в одном и том же учреждении законодательная власть соединена с исполнительной, свободе нет места потому, что существует опасность, как бы один и тот же монарх или тот же сенат не стали издавать тиранических законов для того, чтобы тиранически приводить их в исполнение. И точно так же нет места свободе в том случае, если судебная власть не отделена от законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной, господство над жизнью и свободой граждан становится произвольным, ибо судья является законодателем. Если она соединена с исполнительной, судья приобретает силу притеснителя. Все потеряно, если одно и то же лицо или одна и та же коллегия главенствующих, знатных или народа осуществляет три власти совместно: власть издавать законы, исполнять общественные постановления, судить преступления и споры между гражданами»*(25).
Несмотря на это, теория Монтескье отнюдь не пользуется всеобщим признанием. В двух отношениях она стоит в противоречии с действительной природой конституционного строя.
§ 2. Учение о смешанной форме правления
Учение Монтескье о смешанной форме правления представляется несостоятельным в двух отношениях.
Прежде всего смешанная форма не может быть признана наилучшим, т.е. наиболее совершенным, типом политической структуры государства.
Так, в Англии, в стране, осуществившей в XVIII в., по мнению Монтескье, идеал государственного устройства, демократический элемент в настоящее время почти окончательно вытеснил элемент аристократический и в чрезвычайной степени умалил значение монархического элемента. Корона в Великобритании является в настоящее время, по мнению Беджгота,- значительно, впрочем, преувеличенному,- не более, как орнаментальной частью конституции; палата лордов, некогда управлявшая Англией, потеряла почти всякое значение, с тех пор как центр тяжести государственной жизни переместился в нижнюю палату. Но и в настоящем своем значении верхняя палата вызывает нарекания и недовольство со стороны демократических элементов общества. Дайси, лучший знаток английского государственного права, полагает, что дни верхней палаты сочтены и что в скором будущем ей придется уступить могущественному натиску демократических течений. Не подлежит сомнению, что veto-bill 1911 г. является «началом конца» аристократической верхней палаты Англии. В настоящее время существование свое она покупает ценой своего ничтожества. Что касается других конституционных государств, то необходимо заметить, что только в некоторых из них, напр., в Венгрии, Австрии, Германии, отчасти Италии, верхние палаты сохранили аристократический характер. В большинстве государств они либо основаны на федеративном начале, либо состоят из таких же народных представителей, как и нижние палаты; ни в том, ни в другом случае они, разумеется, аристократического элемента не представляют.
Переходный и переходящий характер так называемой смешанной формы правления, в связи с невозможностью искусственного образования тех элементов, которые являются необходимым ее предположением,- эти факты с достаточной убедительностью свидетельствуют о несостоятельности теории, считающей смешанную форму единственно правильной.
§ 3. Учение об уравновешении властей
Под обособлением властей Монтескье понимает независимость органов законодательной, правительственной и судебной власти друг от друга. Рассматривая обособление властей как необходимую гарантию политической свободы, Монтескье справедливо полагает, что оно должно быть устойчивым и неизменным. А это, по его мнению, возможно только в том случае, если ни одна из властей не является настолько сильной, чтобы узурпировать полномочия других. Поэтому необходимо, чтобы одна власть останавливала другую*(27); необходимо равновесие, балансирование властей*(28).
Для того чтобы учредить «умеренное» правление, необходимо урегулировать власти, «прибавить, так сказать, гирю к одной из них для того, чтобы она уравновешивала другую»*(29). «Власти должны быть равносильны; они должны либо действовать согласно, либо пребывать в равновесии, т.е. бездействовать вовсе»*(30).
Обособление властей, как его понимает Монтескье,- синоним их независимости друг от друга. Независимость судебной власти обеспечивается, по мнению Монтескье, ее выборным характером. Осуществляемая присяжными, она не связана ни с определенным сословием, ни с определенной профессией. Она является, так сказать, незримой, несуществующей. Что касается правительственной власти, Монтескье прибавляет к ней «гирю» для того, чтобы она уравновешивала законодательную власть; такой гирей является право законодательного вето, право созыва и роспуска палат, принадлежащие королю, как органу исполнительной власти.
Законодательная и правительственная власть не только воздействуют на настоящее; они стремятся предусмотреть и регламентировать будущее. Поэтому их деятельность, по преимуществу, абстрактна; конкретное их интересует постольку, поскольку оно не вмещается в рамки абстрактных положений. Судебная власть ликвидирует прошлое: был спор о праве; судебное решение полагает этому спору конец. Такое решение всегда конкретно; в мире абстракций нет места судье.
Именно потому, что судебная функция отлична от функции других властей, судебная власть должна быть независимой от них.
Поэтому отделение суда от администрации является основным требованием современного судоустройства.
Таким образом, если действительно судебная власть и может, и должна быть независимой от власти законодательной и правительственной, то о независимости правительственной власти от законодательной не может быть речи; ибо такая независимость противоречит началу единства государственной власти.
С безусловно отрицательным отношением к теории Монтескье мы встречаемся в современной германской литературе публичного права. По словам Лабанда, в германской политической и государственно-правовой литературе по вопросу о несостоятельности этой теории с давних пор установилось почти полное единогласие*(31).
Не подлежит сомнению, что теория уравновешения властей, возникшая на почве механической концепции государства, противоречит принципу единства и нераздельности государственной власти. Если действительно государственная власть едина, то в государстве всегда и необходимо существует верховная власть, воля которой, именуемая законом, определяя организацию и деятельность остальных властей, стоит выше их всех. Правильно понимаемое обособление властей ничего общего с разделением власти не имеет. Такое обособление требует отделения правительственной власти от законодательной не для того, чтобы поставить ее рядом с ней, а для того, чтобы подчинить ей; оно требует подзаконности правительственной и судебной власти.
§ 4. Обособление властей как основное начало конституционного строя
Современное государство осуществляет двоякого рода функцию. С одной стороны, государство законодательствует; государственная власть является творцом положительного права. С другой стороны, то же государство управляет; оно действует, осуществляя свои интересы, в пределах им же самим создаваемого права.
Законодательствуя, государство свободно. Конечно, государство определяется правом. Это значит, что право, а не сила, нормирует структуру государственной власти, компетенцию ее органов, права граждан. Это значит, что реальная сила, для того чтобы стать государственной властью, должна преломиться в правовой атмосфере, окружающей государство. Общежитие, определяемое силой, а не правом,- анархия, а не государство.
Как разрешается это противоречие? Каким образом государство может быть подчинено им же самим создаваемому праву? Каким образом правотворящее государство может быть в то же время государством правовым?
Отвергая теорию обособления властей, германская доктрина не в состоянии дать на этот вопрос никакого ответа.
Но если, таким образом, существо правового государства заключается именно в подчиненности праву, в подзаконности правительственной и судебной власти, то, очевидно, обособление властей является необходимым предположением правового государства. Только благодаря такому обособлению правительственная и судебная власть подчинены законодательной; только благодаря ему государство, в лице подзаконных властей, является правовым субъектом, лицом публичного права.
В германской литературе уже Тон с полной определенностью указывает на обособление властей как на необходимое условие подзаконности правительственной власти*(38).
По словам Аншюца, великая заслуга Отто Майера заключается именно в том, что он выступил с такой убедительной настойчивостью против господствующего с давнего времени в германской науке всеобщего и упорного отрицания принципа обособления властей*(42).
III. Конституционное государство
§ 1. Понятие конституционного государства
Конституционным является государство, в котором народ или народное представительство принимают решающее участие в осуществлении законодательной и учредительной власти. Наличностью представительных учреждений, облеченных законодательной властью, конституционное государство отличается: во-первых, от абсолютной монархии, в которой все органы верховного управления, за исключением монарха, имеют совещательный, а не законодательный характер, и, во-вторых, от сословной монархии, в которой не народное представительство, а представительство отдельных сословий или чинов участвует в осуществлении законодательной власти.
Во всех без исключения конституциях мы встречаемся с одинаковой по существу формулировкой конституционного принципа: закон издается не иначе как с согласия народа или народного представительства,- а в конституционных монархиях не иначе как коллективно («в единении») монархом и народным представительством*(43).
Из конституционного принципа логически выводится совокупность других признаков, дополняющих характеристику конституционного государства.
§ 2. Обособление законодательной и правительственной власти
Необходимым следствием так называемого конституционного начала является дифференциация или обособление законодательной и правительственной власти.
Гораздо сложнее организация конституционных монархий. По своему историческому происхождению конституционная монархия должна быть рассматриваема как переходная форма, как компромисс между старым и новым порядком. Последовательным и полным воплощением начала обособления властей является, конечно, одна только республиканская форма правления. Однако необходимые предположения, культурные и социальные основы республиканского строя не всегда и не везде имеются налицо. Монархические традиции необыкновенно сильны и живучи. До тех пор пока в сознании народных масс монарх остается живым олицетворением государственной идеи, республика как таковая невозможна; ибо республика будет мыслиться как анархия, до тех пор пока государство мыслится как монарх.
Каждый закон в конституционной монархии является результатом совокупного действия парламента и короны. Воли короны и парламента сливаются в одну волю, которой конституция присваивает правотворческую силу. Закон является актом единой воли «короля в парламенте».
Правительственная власть в конституционной монархии осуществляется «королем в кабинете». Во всех конституционных государствах король является главой исполнительной власти. В государствах парламентарных фактическое значение короны может быть весьма невелико; de jure, однако, и здесь монарх управляет государством чрез посредство назначаемых и сменяемых им министров.
§ 3. Формальное понятие закона
Дифференциация органов законодательной и правительственной власти влечет за собой установление формального различия между законом, как волеизъявлением законодательной, и правительственным актом, как волеизъявлением правительственной власти.
Не подлежит никакому сомнению, что во всех без исключения современных конституциях мы встречаемся с тем же формальным понятием закона. Конституционный закон- это закон в формальном значении этого слова. В конституционных монархиях законом называется всякое волеизъявление «короля в парламенте». Конкретное распоряжение законодателя является таким же законом, как и общая норма, установленная им. Организационные правила, определяющие внутренний распорядок правительственных учреждений, и правовые нормы, регулирующие права и обязанности граждан в их отношениях друг к другу и к государственной власти, одинаково являются законами, если только они исходят от законодательной власти. Современные конституции называют законами акты законодательной власти, определяющие границы государства и его разделение на провинции*(50), устанавливающие цивильный лист короля*(51), разрешающие государственные займы*(52) и принудительное отчуждение частной собственности*(53), натурализующие иностранцев*(54), и т.п.*(55). Государственная роспись доходов и расходов устанавливается ежегодным законом*(56); равным образом, законом определяется ежегодный контингент призываемых на действительную службу новобранцев*(57).
В отличие от актов законодательной власти волеизъявления власти правительственной никогда не являются законом.
Во многих государствах конституция предоставляет монарху чрезвычайно широкие полномочия в специальных областях управления,- напр., в управлении церковном или военном. И однако же акты монарха, относящиеся к сфере военного или церковного управления, никогда и нигде не называются законами.
Конституции некоторых государств предоставляют главе государства так называемое чрезвычайно-указное право,- т.е. право в чрезвычайных обстоятельствах издавать указы, обладающие силой закона, или, другими словами, принимать в порядке управления чрезвычайные и временные меры, приостанавливающие действие законов или вносящие изменения в их содержание. Такие указы, хотя и имеющие силу закона, не являются законами. Современные конституции называют их чрезвычайными указами (Nothverordnungen), а не «временными законами», потому что они исходят от правительственной, а не законодательной власти*(58).
Как уже указано выше, публицистике старого режима известно одно только материальное понятие закона. Под законом понимается ею только общая норма, исходящая от верховной власти; наоборот, конкретное веление, исходящее от той же власти, не признается законом и, в противоположность закону, называется декретом, ордонансом, патентом, Verordnung и т.д. Само собой разумеется, что такое материальное понятие закона является юридически бессодержательным, ибо в абсолютной монархии законы и королевские распоряжения, по своему юридическому значению и юридической силе, ничем не отличаются друг от друга.
§ 4. Преимущественная сила закона и подзаконность правительственных актов
Для того чтобы формальное различие законодательных и правительственных актов имело юридическое значение, необходимо, чтобы различием в форме этих актов обусловливалось различие в их существе, в их юридической природе.
Вопрос о формальном понятии закона отнюдь не является вопросом терминологии, более или менее общепринятой в конституционном праве. Значение этого вопроса заключается именно в том, что с разграничением актов государственной власти по формальному признаку современное право, т.е. право конституционного государства, категорическим образом связывает различие в степени юридической силы этих актов. Закон, как волеизъявление законодательной власти, является высшей нормой; он обладает той формальной силой закона, которой, по общему правилу, лишены правительственные акты.
Господство законодательной власти в конституционном государстве является следствием ее «представительного» характера.
Не в отношении государства к своим подданным, а в отношении законодательной власти к правительственной обнаруживается так называемая преимущественная сила закона. Она выражается в квалифицированной устойчивости («das grossere Beharrungsvermogen»)*(61) законодательных норм: закон не может быть отменен, изменен, приостановлен или аутентически истолкован иначе как законом; правительственный акт не может ни вносить изменений в содержание, ни приостанавливать действия законов.
Преимущественная сила закона является существенным моментом (essentiale) в понятии конституционного или формального закона.
Преимущественной силе законов соответствует подзаконность правительственных актов. Если действительно закон не может быть ни отменен, ни изменен иначе как силой закона, то это значит, что правительственный акт является юридически действительным лишь в меру своего соответствия или в меру непротиворечия закону: ни изменить, ни отменить закона правительственный акт не может.
Начало подзаконности правительственных актов является логически необходимым следствием конституционного принципа: где дан конституционный принцип, там вместе с ним дана подзаконность правительственной власти.
И тем не менее в действительной жизни конституционных государств рассматриваемое начало реализуется далеко не сразу.
Необыкновенно поучительно проследить, как медленно и с какими усилиями конституционное начало подзаконности правительственной власти побеждает традиции старого порядка, упорные и цепкие, еще долго продолжающие жить в условиях нового конституционного строя. Конституцию легко написать в один день; она осуществляется продолжительной коллективной работой политической мысли, политической борьбой многих сменяющих друг друга поколений.
И точно так же во Франции, до сравнительно недавнего времени, не только в административной практике, но и в доктрине административного права господствовало учение, доказывающее существование правительственных актов, имеющих надзаконный характер*(64).
Нетрудно понять, что с точки зрения рассматриваемой теории исключительные полномочия правительственной власти, принадлежащие ей вопреки конституции, являются безгранично-широкими по существу; теория эта переносит на республиканского главу государства полномочия, обыкновенно включаемые отжившей свое время старой доктриной в состав так называемой королевской прерогативы. Несостоятельность этой теории очевидна; и если при прежних режимах государственный совет, в длинном ряде своих решений, категорически высказывается в ее пользу, то в настоящее время, т.е. в эпоху третьей республики, юриспруденция государственного совета не знает и не признает категории так называемых политических актов*(67).
Что касается литературы французского административного права, то в ней до настоящего времени мы встречаемся, наряду с категорией административных актов, с категорией актов правительственных или политических. Однако последняя категория ничего общего с «политическими актами» старой доктрины не имеет.
Так, Laferriere под правительственными актами понимает декреты, основанные на конституции и имеющие своим предметом осуществление принадлежащих по праву президенту республики правительственных полномочий: декреты о созыве и роспуске палат, об отсрочке их сессий, об объявлении осадного положения, международные договоры и конвенции и т.п.
Поэтому Laferriere категорически утверждает, что за исключением полномочий, предоставленных правительству законом, оно не располагает правом издания каких-либо распоряжений, посягающих на субъективные права граждан, в интересах охраны общественного порядка и безопасности государства. Закон должен предоставить правительству полномочия, необходимые для охраны безопасности и порядка. Если эти полномочия недостаточны, порядок страдает; но отсюда не следует, что правительственная власть имеет право присвоить себе полномочия, не предоставленные ей законом*(68).
Точно так же Duguit разграничивает понятие административных и политических актов. Под последними он понимает акты, регулирующие функционирование политических органов власти и взаимодействие между ними.
Что касается старой теории, называвшей политическими актами надзаконные указы, издаваемые правительством в интересах самосохранения, то, по мнению Duguit, теория эта в настоящее время почти единодушно отвергнута наукой*(69).
Наконец, Berthelemy совершенно отрицает какое бы то ни было различие между политическими или правительственными и административными актами. Первые в такой же мере должны соответствовать закону, как и вторые; если они противоречат закону, они подлежат отмене в судебно-административном порядке. Не все вообще административные акты могут быть обжалованы в этом порядке, но это объясняется в каждом отдельном случае каким-либо специальным мотивом, а отнюдь не принадлежностью этих актов к категории правительственных или политических*(70).
Таким образом, и во Франции, как и в других странах, только постепенно и с великим трудом конституционная доктрина подзаконности правительственной власти одерживает победу над необыкновенно живучими традициями абсолютизма. В настоящее время победа эта является совершившимся фактом.
Конституции некоторых государств предоставляют и в настоящее время главе государства право на издание так называемых чрезвычайных указов. Институт чрезвычайных указов (Nothverordnungen) известен конституционному праву Австрии*(71), Бадена*(72), Болгарии*(73), Дании*(74) Испании*(75), Португалии*(76), Пруссии*(77), России*(78), Саксонии*(79), Черногории*(80), Японии*(81), Аргентины*(82) и Бразилии*(83).
Такова теория, господствующая в германской доктрине. Мы считаем эту теорию безусловно несостоятельной.
Положительному конституционному праву неизвестно материальное понятие закона*(89). Ни в одной конституции мы не найдем прямого и категорического указания на то, что все правовые нормы должны быть устанавливаемы в законодательном порядке и что, следовательно, без законодательной делегации они не могут быть устанавливаемы в порядке управления.
По мнению Лабанда, Еллинека и др., материальное понятие закона, как правовой нормы, дается основным положением конституционного права, формулируемым всеми без исключения конституциями.
Материальное понятие закона, как правовой нормы, регулирующей права и обязанности граждан,- построение теоретической мысли,- и притом исключительно германской теоретической мысли.
По существу, не только во Франции и Бельгии, но и в Пруссии и Австрии мы встречаемся на каждом шагу с правовыми указами (т.е. правовыми нормами, устанавливаемыми в порядке управления), исходящими от главы государства без какого бы то ни было на то уполномочия законодательной власти.
В положительном конституционном праве материальное разграничение законодательной и правительственной власти основано на следующих началах.
Две области государственной деятельности отчетливо отмежеваны конституционным правом, во-первых, область исключительной компетенции верховного управления и, во-вторых, область исключительной компетенции законодательной власти.
С этим указом в рассматриваемой области конкурирует закон. Пользуясь правом инициативы, законодательная власть может любое отношение нормировать в законодательном порядке. По началу преимущественной силы закона (Vorrang des Gesetzes), всякое отношение, регламентированное законом, поскольку оно им регламентировано, изъемлется тем самым из сферы компетенции правительственной власти: только законом может быть отменен или изменен закон. Таким образом, в рассматриваемой области все, что регламентировано указом, может быть регламентировано законом; все, что регламентировано законом, регламентации указом не подлежит. После продолжительного существования представительного строя вопрос о разграничении властей законодательной и правительственной не представляет никаких затруднений. Все хоть сколько-нибудь существенные и важные явления государственной жизни успевают подвергнуться законодательной нормировке; поэтому дальнейшая их регламентация, по необходимости, становится делом закона. Но в начале конституционной эпохи такое разграничение является, в действительности, нелегкой задачей. Конечно, по началу преимущественной силы закона (Vorrang des Gesetzes), только законом может быть изменен закон. В частности, закон дореформенного строя, устанавливаемый волей монарха, не может быть изменяем иначе как конституционным законом. Вопрос заключается в том, какое из волеизъявлений монарха являлось законом в дореформенном строе?
Не только у нас в России, но и на Западе, в начале конституционной эры, ни теория, ни практика не дают положительного ответа на этот вопрос. Действуя на ощупь, с завязанными глазами, государственная власть руководствуется тем весьма неопределенным представлением о законе, в материальном и отчасти формальном значении слова, которое сложилось в доконституционную эпоху. То, что считалось законом в абсолютной монархии, становится законом в монархии конституционной.
С точки зрения конституционного права предмет закона определяется следующими тремя началами: началом исключительной компетенции законодательной власти в пределах, отмежеванных ей основными законами (Vorbehalt des Gesetzes); началом конкурирующей деятельности законодательной и правительственной власти по предметам, не входящим в состав так называемой прерогативы монарха; началом преимущественной силы законами (Vorrang des Gesetzes) во всех областях государственной деятельности, вообще.
§ 6. Отношение гражданства в конституционном государстве
Субъективные публичные права индивида современной теорией сводятся к трем категориям*(95).
Только в правовом государстве субъективное публичное право аналогично субъективному частному праву, ибо только здесь право это находит свое основание в законе, равно обязательном и для подвластных и для власти.
Таким образом, отнюдь не случайно учение о субъективных публичных правах возникает на почве конституционного строя*(96). И если до настоящего времени учение о субъективных публичных правах в германской доктрине является одним из наименее разработанных вопросов конституционного права, то это, в значительной мере, объясняется именно ее отрицательным отношением к началу обособления властей*(97). Из всех немецких публицистов мы считаем наиболее последовательным Борнгака, который, отвергая обособление властей, вместе с тем отвергает само понятие субъективного публичного права*(98).
§ 7. Правовые гарантии, создаваемые конституционным строем
С вопросом о субъективных публичных правах неразрывно связан вопрос о системе правовых гарантий, создаваемых конституционным строем.
В числе этих гарантий административная юстиция является наиболее важной.
Под административной юстицией современная доктрина государственного права понимает своеобразную и обособленную организацию судебной власти, призванную к защите субъективных публичных прав путем отмены незаконных распоряжений административной власти.
И точно так же так называемая «административная гарантия», т.е. требование разрешения начальства для привлечения к ответственности низших должностных лиц, является логическим следствием надзаконного характера административной власти вообще. Низшие агенты правительственной власти, действуя, хотя бы и незаконно, но соответственно «видам и намерениям высшего правительства», никакой ответственности не подлежат.
Цель «административной гарантии» и заключается в том, что начальство, разрешая судебное преследование, тем самым удостоверяет, что нарушение закона, вменяемое подчиненному в вину, совершено последним рrорrio motu, без каких бы то ни было указаний со стороны начальства. «Административная гарантия», существовавшая, в той или иной форме, во всех абсолютных монархиях, является наилучшим выражением надзаконного характера подчиненного управления, неотделимого от управления верховного.
Как уже указано выше, в эпоху великой революции французская конституционная доктрина понимает обособление властей (separation des pouvoirs) в смысле их уравновешения. Под ее влиянием законодательство революционной эпохи (ст. 75 Конституции VIII г.), заимствуя принцип «административной гарантии» из старого права, обусловливает судебное преследование должностных лиц за противозаконные действия, имеющие должностной характер (relatifs a leurs fonctions) предварительным разрешением государственного совета. Цель «административной гарантии» усматривается, таким образом, в обеспечении правительственной власти от возможных на нее посягательств со стороны судебной власти.
Не подлежит сомнению, что, с точки зрения правильно понимаемой теории обособления властей, институт «административной гарантии» представляется во всех отношениях несостоятельным. Если действительно отделение правительственной власти от законодательной имеет своей целью и своим следствием подчинение первой власти второй, то, очевидно, репрессия должностных преступлений должна быть исключительным делом стоящего вне администрации независимого и общего суда. Во Франции отмена «административной гарантии» явилась одним из первых законодательных актов временного республиканского правительства: «гарантия» отменена, категорически и безусловно, Законом 19 сентября 1870 г.*(101).
Что касается ответственности министров, то, казалось бы, последовательное применение принципа «административной гарантии» необходимо требовало, чтобы привлечение министров к ответственности обусловлено было предварительным соизволением монарха. В действительности, однако, конституционная доктрина, с самого начала, под несомненным влиянием Монтескье, в вопросе об ответственности министров пошла по иному пути.
IV. Конституционное и правовое государство
Правовым государством мы называем государство, которое в своей деятельности, в осуществлении правительственных и судебных функций ограничено и связано положительный правом, стоит под правом, а не вне и над ним*(102). Необходимым предположением правового государства является начало обособления властей. Осуществление этого начала возможно не иначе как в условиях представительной формы правления. Поэтому только конституционное государство может быть государством правовым; отожествление понятий правового и конституционного государства является общим местом современной германской доктрины государственного права*(103).
Конституционное государство может быть более или менее правовым; антитезой абсолютной монархии является не правовое, а конституционное государство.