законы и иные правовые акты содержащие данные нормы образуют административно процессуальное
Законы и иные правовые акты содержащие данные нормы образуют административно процессуальное
КАС РФ Статья 15. Нормативные правовые акты, применяемые при разрешении административных дел
1. Суды разрешают административные дела на основании Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, должностных лиц, а также нормативных правовых актов организаций, которые в установленном порядке наделены полномочиями на принятие таких актов.
2. Если при разрешении административного дела суд установит несоответствие подлежащего применению нормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, он принимает решение в соответствии с законом или иным нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.
3. Если при разрешении административного дела суд придет к выводу о несоответствии закона, примененного или подлежащего применению в рассматриваемом административном деле, Конституции Российской Федерации, он обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности этого закона. В этом случае производство по административному делу приостанавливается на основании пункта 5 части 1 статьи 190 настоящего Кодекса.
4. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные нормативным правовым актом, имеющим равную или меньшую юридическую силу по сравнению с нормативным правовым актом, которым выражено согласие на обязательность данного международного договора, при разрешении административного дела применяются правила международного договора. Не допускается применение правил международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации. Такое противоречие может быть установлено в порядке, определенном федеральным конституционным законом.
(в ред. Федерального закона от 08.12.2020 N 428-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
5. При разрешении административного дела суд применяет нормы материального права, которые действовали на момент возникновения правоотношения с участием административного истца, если из федерального закона не вытекает иное.
6. В случае отсутствия норм права, регулирующих спорные отношения, к таким отношениям, если это не противоречит их существу, суд применяет нормы права, регулирующие сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии таких норм права разрешает административное дело исходя из общих начал и смысла законодательства (аналогия права).
Статья 15 КАС РФ. Нормативные правовые акты, применяемые при разрешении административных дел (действующая редакция)
1. Суды разрешают административные дела на основании Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, должностных лиц, а также нормативных правовых актов организаций, которые в установленном порядке наделены полномочиями на принятие таких актов.
2. Если при разрешении административного дела суд установит несоответствие подлежащего применению нормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, он принимает решение в соответствии с законом или иным нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.
3. Если при разрешении административного дела суд придет к выводу о несоответствии закона, примененного или подлежащего применению в рассматриваемом административном деле, Конституции Российской Федерации, он обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности этого закона. В этом случае производство по административному делу приостанавливается на основании пункта 5 части 1 статьи 190 настоящего Кодекса.
4. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные нормативным правовым актом, имеющим равную или меньшую юридическую силу по сравнению с нормативным правовым актом, которым выражено согласие на обязательность данного международного договора, при разрешении административного дела применяются правила международного договора. Не допускается применение правил международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации. Такое противоречие может быть установлено в порядке, определенном федеральным конституционным законом.
5. При разрешении административного дела суд применяет нормы материального права, которые действовали на момент возникновения правоотношения с участием административного истца, если из федерального закона не вытекает иное.
6. В случае отсутствия норм права, регулирующих спорные отношения, к таким отношениям, если это не противоречит их существу, суд применяет нормы права, регулирующие сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии таких норм права разрешает административное дело исходя из общих начал и смысла законодательства (аналогия права).
Комментарий к ст. 15 КАС РФ
Положения ч. 1 ст. 15 КАС РФ, определяющие виды нормативных правовых актов, применяемых при разрешении административных дел, закреплены по аналогии с положениями ч. 1 ст. 11 ГПК РФ, согласно которым суд обязан разрешать гражданские дела на основании Конституции РФ, международных договоров РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ, нормативных правовых актов Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, конституций (уставов), законов, иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Подобные положения закреплены и в абз. 1 ч. 1 ст. 13 АПК РФ. В ст. 15 КАС РФ не вошло положение, аналогичное положению ч. 1 ст. 11 ГПК РФ о том, что суд разрешает гражданские дела, исходя из обычаев делового оборота в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами. Подобное положение установлено и в абз. 2 ч. 1 ст. 13 АПК РФ. Кстати говоря, после внесения в часть первую ГК РФ изменений Федеральным законом от 30 декабря 2012 г. N 302-ФЗ речь идет об обычаях, а не об обычаях делового оборота. Как определено в п. 1 ст. 5 данного Кодекса, обычаем признается сложившееся и широко применяемое в какой-либо области предпринимательской или иной деятельности, не предусмотренное законодательством правило поведения, независимо от того, зафиксировано ли оно в каком-либо документе.
СЗ РФ. 2012. N 53 (ч. I). Ст. 7627.
Рассматриваемое положение основано на норме ч. 2 ст. 120 Конституции РФ, устанавливающей, что суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом. Как разъяснялось в п. 7 Постановления Пленума ВС России от 31 октября 1995 г. N 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия», если при рассмотрении конкретного дела суд установит, что подлежащий применению акт государственного или иного органа не соответствует закону, он в силу ч. 2 ст. 120 Конституции РФ обязан принять решение в соответствии с законом, регулирующим данные правоотношения; оценке с точки зрения соответствия закону подлежат нормативные акты любого государственного или иного органа (нормативные указы Президента РФ, постановления палат Федерального Собрания РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, акты органов местного самоуправления, приказы и инструкции министерств и ведомств, руководителей учреждений, предприятий, организаций и т.д.); при применении закона вместо не соответствующего ему акта государственного или иного органа суд вправе вынести частное определение (постановление) и обратить внимание органа или должностного лица, издавшего такой акт, на необходимость привести его в соответствие с законом либо отменить.
В ч. 3 ст. 15 КАС РФ вошло положение, аналогичное положению ч. 3 ст. 13 АПК РФ, в соответствии с которым в случае, когда при рассмотрении конкретного дела арбитражный суд придет к выводу о несоответствии закона, примененного или подлежащего применению в рассматриваемом деле, Конституции РФ, арбитражный суд обращается в КС России с запросом о проверке конституционности этого закона (ст. 11 ГПК РФ такого положения не содержит, но соответствующее правило подразумевается). Рассмотрение КС России дел о конституционности законов по запросам судов регламентировано положениями гл. XIII Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».
Часть 3 ст. 15 КАС РФ также дублирует положение п. 5 ч. 1 ст. 190 данного Кодекса, устанавливающее, что суд обязан приостановить производство по административному делу в случае обращения суда в КС России с запросом о соответствии закона, подлежащего применению в данном административном деле, Конституции РФ. Согласно указанному пункту производство по административному делу приостанавливается до вступления в законную силу судебного акта.
Положения ч. 4 ст. 15 КАС РФ частично аналогичны положению ч. 4 ст. 11 ГПК РФ о том, что в случае, когда международным договором РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены законом, суд при разрешении гражданского дела применяет правила международного договора. Точно такое же положение содержится в ч. 4 ст. 13 АПК РФ. Но в отличие от ГПК РФ и АПК РФ в КАС РФ говорится о применении правил международного договора в том случае, когда международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные нормативным правовым актом, имеющим равную или меньшую юридическую силу по сравнению с нормативным правовым актом, которым выражено согласие на обязательность данного международного договора.
Рассматриваемые положения основаны на норме ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, которой установлено следующее: общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы; если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров РФ определяет Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации». С учетом положения подп. «а» п. 1 ст. 15 названного Закона в п. 5 Постановления Пленума ВС России от 10 октября 2003 г. N 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» обращено внимание судов на то, что согласие на обязательность международного договора для России должно быть выражено в форме федерального закона, если указанным договором установлены иные правила, чем федеральным законом.
www.pravo.gov.ru. 2013. 10 декабря.
www.pravo.gov.ru. 2015. 17 июля.
В ст. 15 КАС РФ не вошло положение, аналогичное положению ч. 5 ст. 11 ГПК РФ о том, что суд в соответствии с федеральным законом или международным договором РФ при разрешении дел применяет нормы иностранного права. Однако это не означает недопустимость применения соответствующего правила при разрешении административных дел. Кстати говоря, в ч. 5 ст. 13 АПК РФ в рамках такого регулирования предусмотрено следующее: арбитражный суд в соответствии с международным договором РФ, федеральным законом, соглашением сторон, заключенным в соответствии с ними, применяет нормы иностранного права; данное правило не затрагивает действие императивных норм законодательства РФ, применение которых регулируется разделом VI «Международное частное право» части третьей ГК РФ.
В соответствии с ч. 5 ст. 15 КАС РФ при разрешении административного дела подлежат применению нормы материального права, которые действовали на момент возникновения правоотношения с участием административного истца, если из федерального закона не вытекает иное. Подобное положение не содержится ни в ст. 15 КАС РФ, ни в ст. 13 АПК РФ, но соответствующее правило подразумевается.
Положения ч. 6 ст. 15 КАС РФ закреплены по аналогии с положениями ч. 3 ст. 11 ГПК РФ, согласно которым в случае отсутствия норм права, регулирующих спорное отношение, суд применяет нормы права, регулирующие сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии таких норм разрешает дело, исходя из общих начал и смысла законодательства (аналогия права). Вместе с тем в норме КАС РФ в отличие от нормы ГПК РФ говорится о том, что аналогия закона и аналогия права используются лишь при условии, если это не противоречит существу спорных отношений. Такая же оговорка содержится в ч. 6 ст. 13 АПК РФ, но при этом установлены и иные условия. Так, указанной нормой предусмотрено, что в случаях, если спорные отношения прямо не урегулированы федеральным законом и другими нормативными правовыми актами или соглашением сторон и отсутствует применимый к ним обычай делового оборота, к таким отношениям, если это не противоречит их существу, арбитражные суды применяют нормы права, регулирующие сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии таких норм рассматривают дела исходя из общих начал и смысла федеральных законов и иных нормативных правовых актов (аналогия права).
Тонкости казуистики административных актов. Рецензия на книгу «Административный акт в российском публичном праве» А. Томтосова
Административный акт, являющийся предметом настоящего исследования, является как раз одной из форм взаимодействия и воздействия государственных органов на граждан. Как можно было убедиться из содержания рецензируемой книги, административные акты принимают различные формы, сопровождаются различными процедурами и проявляют разнообразные свойства при их постановлении. В границах этого исследования А. Томтосов уделяет внимание административным процедурам и требованиям к ним, а также вопросам оспаривания: право административной жалобы, соотношение требований истца и полномочий суда.
Исходным пунктом исследования автор выбрал административный акт: понятие, виды и требования, предъявляемые к ним, а также административные процедуры как важный способ упорядочивания административного процесса в целом.
Элементы правил, решений, санкций, или бездействия являются частью действия агентства, доступного для всеобщего ознакомления в электронном формате (Sec. 551). Иными словами, в АРА как в акте федерального значения, регулируется порядок, в соответствии с которым все административные органы федерального правительства США могут устанавливать и обеспечивать соблюдение правил.
Однако в отечественной практике взаимодействие административного акта с субъектом его действия ярче всего проявляется в неустойчивости судебной практики с участием стороны административного спора. Эта мысль отчетливо прослеживается в книге. Усматривается, что не только «явная терминологическая непоследовательность законодателя объясняется недостаточной разработанностью в отечественной науке института недействительности административных актов» (с.71).
Одной из причин этого видится отсутствие унификации содержания административного акта. А. Томтосов не раз подчеркивает, что именно отсутствие корреляции между понятием «ненормативного правового акта», «решения», «действия» и т.д., ««нормативного правового акта» является основной проблемой, решением которой является введение понятия «административного акта».
Здесь следует сделать некоторое отступление, поскольку несколько иначе эти различия учитывались Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 N 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», уже прекратившим свое действие в связи с введением в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 N 21-ФЗ.
В последующем понятия «решения», «действия» и «бездействия» упоминаются лишь в судебной практике, наработанной по результатам применения этого Постановления в административном, арбитражном и уголовном судопроизводствах. С одной стороны, можно было бы согласиться с автором в том, что эту проблему можно было бы решить введением единого акта, регулирующего административные процедуры. Но в этом случае возникла бы необходимость «вычищения» дублирующих норм из отраслевого законодательства, а в это время бы в судах велись бы споры о конкуренции единых норм и отраслевых норм иногда, как правило, противоречащих друг другу.
В конечном счете отсутствие унифицированного понятия, закрепленного на уровне отраслевого процессуального кодекса часто приводит к тому, что до сих пор вызывают значительные споры как на уровне судов, так и в теории, содержание понятия «ненормативного правового акта».
Комментируя такое развитие событий, А. Томтосов отмечает, что в процессуальном законодательстве (КАС РФ и АПК РФ) понятие «ненормативного правового акта» либо не упоминается вовсе, либо отсутствует «его легальное определение» (с. 11).
Между тем, базовые представления об этом предоставляет нам теория государства и права, которая четко разграничивает их по принципу правоприменения (общего и индивидуального действия).
Понятия «действия» и «бездействия» автор связывает с наступлением каких-либо правовых последствий (с. 11). С другой стороны, автор выделяет проблему, на первый взгляд, не имеющую разрешения в рамках административного права: можно ли приравнять молчание государственного органа к его бездействию как «отказу в реализации охраняемого законом права частного лица» (с.12).
Как видится из анализа п. 2 утратившего силу Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 N 2, под «бездействием» подразумевается смысл, прямо не противоречащий гражданско-правовому смыслу молчания как волевого действия (ч.3 ст.158 ГК РФ), как явствующего из поведения этого лица (ч. 2 ст. 158 ГК РФ). Из этого следует, что неисполнение органом государственной власти обязанности, возложенной на них нормативными правовыми, которые они обязаны исполнить в силу их должностных полномочий, (бездействие) является одним из форм выражения действий юридических лиц, направленных на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей.
Тем самым очевидным становится решение о классификации в административном праве административных актов, где бы нашлось место и понятию «решения», «действия» и «бездействия», поскольку ненормативные и нормативные правовые акты суть другое измерение такого рода актов – как источник права, например[1].
Можно согласиться с А. Томтосовым в том, что классификация административных актов должна быть применимой, то есть иметь прикладной характер (с.27).
Все сложности классификации можно проиллюстрировать на примере актов, постановленных налоговой службой. При проведении проверки налоговая выносит решение о проведении выездной налоговой проверки и завершающий документ, постановленный по результатам проверки – справку о проведенной проверке, в которой фиксируются предмет проверки и сроки ее проведения, акт налоговой проверки (ст. 89, 100 НК РФ). Таким образом, три различных документа описывают один процесс – налоговую проверку, отсюда следует закономерная проблема описания свойств актов, принимаемых в одном процессе, но описывающих различные его этапы.
Очевидно, что эти акты постановлены совершенно в связи с различными последствиями для налогоплательщика, но в рамках одного органа. В связи с этим, обжалование таких актов, имеющих значение для налогоплательщика, сталкивается с необходимостью установления возможности обжалования, можно ли обжаловать справку также, как и акт налоговой проверки, поскольку эти документы имеют различные признаки административного акта, подлежащего обжалованию.
Более того, с процессуальной точки зрения административный акт должен обладать рядом свойств на примере ч.4 ст. 200 АПК РФ:
— соответствие закону или иному нормативному правовому акту,
— наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие),
— нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Однако, как правило, при рассмотрении дел об оспаривании решений суды преимущественно принимают доводы истца в совокупности соответствия решения нормативным актам и нарушения прав и законных интересов заявителя согласно ч. 2 ст. 201 АПК РФ.
Если будет установлено отсутствие полномочий на принятие оспариваемого решения (ч. 2 ст. 201 АПК РФ), то закон не определяет последствия принятия такого решения для оспаривающего лица. По всей видимости в судебной практике отсутствие полномочий на принятие решения рассматривается с точки зрения злоупотребления полномочиями со стороны принявшего решения органа.
Учитывая это, возникает необходимость в надлежащем формулировании требований при подготовке административного иска, которые должны соотноситься с полномочиями суда при принятии решения по делу и правильной квалификации допущенных органом публичной власти нарушений при принятии оспариваемого решения.
Более того, видится, что проблема соотнесения требований административного истца с соответствующими полномочиями, которая лежит здесь в двух плоскостях:
В этом случае проблема состоит в связи с разграничением подведомственности споров, связанных с оспариваем актов из определенных сфер жизни. Подведомственность, как правило, зависит от нескольких факторов: субъектного состава, характера правоотношений, наличия спора о праве.
К примеру, если в основе всех дел об административных правонарушениях в сфере защиты окружающей среды лежит оспаривание постановлений государственных органов, вынесенных по результатам рассмотрения протоколов, которым установлено правонарушение по Особенной части КоАП.
Вместе с этим, процессуальные кодексы (гражданский и арбитражный) разграничивают свою подведомственность по совокупности критериев субъектного состава спора и характера спорных материальных отношений (аналогичная правовая позиция изложена Президиумом Верховного Суда Российской Федерации в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2015) от 04.03.2015 г. (вопрос N 9)).
(б) соотнесение требований истца с возможностью восстановления нарушенного права или способа исполнения решения суда.
Автор указывает на три подхода относительно этой проблемы (с.137-152): без указания на какие-либо конкретные действия, возложение на орган публичной власти принять административный акт, возложение обязанности повторно рассмотреть заявления истца.
Видится, что в данном случае нужно исходить не только из сущности сложившихся правоотношений, но и из сущности административного акта. Это логически следует из того, что каждый административный акт имеет свои свойства: характер правоотношений, характера воздействия (правоизменяющие, правосозидающие, правопрекращающие), характера волеизъявления) и т.д.
Как следует из анализа природы административных актов, сложности при их оспаривании возникают при определении их природы и выбора способов оспаривания. Вместе с этим, преимуществом данного исследования является охват исследователем вопросов, которым ранее не уделялось комплексного внимания и аккумулирования знаний об административных актах в науке административного права.
Например, исследование вопросов оспаривания административных актов по субъективным мотивам. К ним можно отнести анализ автором случаев, когда административный акт нарушает добрый нрав (с.86), административный акт принят со злоупотреблением правом (с.88), приказывающий акт является неисполнимым или принят с существенным нарушением административной процедуры (с.102).
Следует отметить, что признание недействительным административных актов по таким основаниям, скорее исключение, чем правило. Однако такая судебная практика существует, что продемонстрировало исследование, и продвижение идей о применении таких оснований, скорее всего, повлияет на дальнейшее усовершенствование судебной практики в этом вопросе.
Обращает на себя внимание рассмотрение автором особенностей признания недействительным административного акта в динамике гражданских правоотношений (с.112). Автор анализирует сложный юридический состав – главное (сделка) и подчиненное (административный акт) правоотношение, возникающее, например, при государственной регистрации права, а также процедуру оспаривания такой связки правоотношений. По мнению автора, основным требованием при обжаловании в этом случае является именно сделка.
Между тем, видится, что ситуация коренным образом меняет свое значение, если сделка (договор купли-продажи) является результатом постановления административного акта, как в приведенном автором примере по делу №А32-21535/2013. В связи с этим, у проблемы, связанной со сложным юридическим составом, возникают большие перспективы для дальнейшего исследования.
Таким образом, в своем исследовании А. Томтосов затронул весьма актуальные темы административного права, связанные с проблематикой административных актов, и провел обширное обзорно-аналитическое исследование проблем практического характера, связанных с исследованием судебных актов в делах об оспаривании административных актов.