запрет на применение силы в международном праве
Запрет на применение силы в международном праве. Участие Совета Безопасности ООН в урегулирование международного конфликта
Запрет на применение и угрозу применения силы является основным принципом международного права.
Нарушение данного запрета влечет: санкции со стороны ООН и мировой общественности; индивидуальную уголовную ответственность за агрессию тех лиц, которые ее инициировали; ответственность государства за агрессию; обязанность возместить вред.
В соответствии с со статьей 2 Устава ООН все Члены Организации Объединенных Наций добросовестно выполняют принятые на себя по настоящему Уставу обязательства, чтобы обеспечить им всем в совокупности права и преимущества, вытекающие из принадлежности к составу Членов Организации. Все Члены Организации Объединенных Наций разрешают свои международные споры мирными средствами таким образом, чтобы не подвергать угрозе международный мир и безопасность и справедливость.
Этот принцип нашел свое отражение и в Декларации об усилении эффективности принципа отказа от угрозы силой или ее применения в международных отношениях (18 ноября 1987 года). В соответствии с Декларацией каждое государство обязано воздерживаться в своих международных отношениях от угрозы силой или ее применения против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, а также от любых других действий, несовместимых с целями Объединенных Наций. Такая угроза силой или ее применение являются нарушением международного права и Устава ООН и влекут за собой международную ответственность.
Понятие применение силы раскрывается в Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН «Определение агрессии» (Принята 14.12.1974 на 29-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН).
Агрессией является применение вооруженной силы государством против суверенитета, территориальной неприкосновенности или политической независимости другого государства, или каким-либо другим образом, несовместимым с Уставом Организации Объединенных Наций, как это установлено в настоящем определении.
Любое из следующих действий, независимо от объявления войны будет квалифицироваться в качестве акта агрессии:
а) вторжение или нападение вооруженных сил государства на территорию другого государства или любая военная оккупация, какой бы временный характер она ни носила, являющаяся результатом такого вторжения или нападения, или любая аннексия с применением силы территории другого государства или части ее;
с) блокада портов или берегов государства вооруженными силами другого государства;
d) нападение вооруженными силами государства на сухопутные, морские или воздушные силы, или морские и воздушные флоты другого государства;
e) применение вооруженных сил одного государства, находящихся на территории другого государства по соглашению с принимающим государством, в нарушение условий, предусмотренных в соглашении, или любое продолжение их пребывания на такой территории по прекращению действия соглашения.
f) действие государства, позволяющего, чтобы его территория, которую оно предоставило в распоряжение другого государства, использовалась этим другим государством для совершения акта агрессии против третьего государства;
g) засылка государством или от имени государства вооруженных банд, групп, иррегулярных сил или наемников, которые осуществляют акты применения вооруженной силы против другого государства, носящие столь серьезный характер, что это равносильно перечисленным выше актам, или его значительное участие в них.
Участие Совета Безопасности ООН в урегулирование международного конфликта.
Постоянные члены Совбеза ООН имеют «право вето».
Решения СБ (кроме процедурных) требуют 9 голосов из 15, включая совпадающие голоса всех постоянных членов. Это означает, что каждому из пяти постоянных членов СБ принадлежит право вето в отношении решений Совета. При этом воздержание постоянного члена от голосования не считается препятствием к принятию решения.
Как правило, решения СБ оформляются в виде резолюций.
Совет Безопасности определяет существование любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии и делает рекомендации или решает о том, какие меры следует предпринять для поддержания или восстановления международного мира и безопасности.
Чтобы предотвратить ухудшение ситуации, Совет Безопасности уполномочивается, прежде чем сделать рекомендации или решить о принятии мер, потребовать от заинтересованных сторон выполнения тех временных мер, которые он найдет необходимыми или желательными. Такие временные меры не должны наносить ущерба правам, притязаниям или положению заинтересованных сторон. Совет Безопасности должным образом учитывает невыполнение этих временных мер.
Совет Безопасности уполномочивается решать, какие меры, не связанные с использованием вооруженных сил, должны применяться для осуществления его решений, и он может потребовать от Членов Организации применения этих мер. Эти меры могут включать полный или частичный перерыв экономических отношений, железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радио или других средств сообщения, а также разрыв дипломатических отношений.
Если Совет Безопасности сочтет, что указанные выше меры могут оказаться недостаточными или уже оказались недостаточными, он уполномочивается предпринимать такие действия воздушными, морскими или сухопутными силами, какие окажутся необходимыми для поддержания или восстановления международного мира и безопасности. Такие действия могут включать демонстрации, блокаду и другие операции воздушных, морских или сухопутных сил Членов Организации.
Все Члены Организации для того, чтобы внести свой вклад в дело поддержания международного мира и безопасности, обязуются предоставлять в распоряжение Совета Безопасности по его требованию и в соответствии с особым соглашением или соглашениями необходимые для поддержания международного мира и безопасности вооруженные силы, помощь и соответствующие средства обслуживания, включая право прохода.
Такое соглашение или соглашения определяют численность и род войск, степень их готовности и их общее расположение и характер предоставляемых средств обслуживания и помощи.
Переговоры о заключении соглашения или соглашений предпринимаются в возможно кратчайший срок по инициативе Совета Безопасности. Они заключаются между Советом Безопасности и Членами Организации или между Советом Безопасности и группами Членов Организации и подлежат ратификации подписавшими их государствами, в соответствии с их конституционной процедурой.
Когда Совет Безопасности решил применить силу, то, прежде чем потребовать от Члена Организации, не представленного в Совете, предоставления вооруженных сил во исполнение обязательств, Совет Безопасности приглашает этого Члена Организации, если последний этого пожелает, принять участие в решениях Совета Безопасности относительно использования контингентов вооруженных сил данного Члена Организации.
В целях обеспечения для Организации Объединенных Наций возможности предпринимать срочные военные мероприятия, Члены Организации должны держать в состоянии немедленной готовности контингенты национальных военно-воздушных сил для совместных международных принудительных действий. Численность и степень готовности этих контингентов и планы их совместных действий определяются Советом Безопасности с помощью Военно-Штабного Комитета в пределах, указанных в особом соглашении или ранее упомянутых соглашениях.
Планы применения вооруженных сил составляются Советом Безопасности с помощью Военно-Штабного Комитета.
Создается Военно-Штабной Комитет для того, чтобы давать советы и оказывать помощь Совету Безопасности по всем вопросам, относящимся к военным потребностям Совета Безопасности в деле поддержания международного мира и безопасности, к использованию войск, предоставленных в его распоряжение, и к командованию ими, а также к регулированию вооружений и к возможному разоружению.
Военно-Штабной Комитет состоит из Начальников Штабов постоянных членов Совета Безопасности или их представителей. Любой Член Организации, не представленный постоянно в Комитете, приглашается Комитетом сотрудничать с ним, если эффективное осуществление обязанностей Комитета требует участия этого Члена Организации в работе Комитета.
Военно-Штабной Комитет, находясь в подчинении Совета Безопасности, несет ответственность за стратегическое руководство любыми вооруженными силами, предоставленными в распоряжение Совета Безопасности. Вопросы, относящиеся к командованию такими силами, должны быть разработаны позднее.
Военно-Штабной Комитет может, с разрешения Совета Безопасности и после консультации с надлежащими региональными органами, учреждать свои региональные подкомитеты.
Действия, которые требуются для выполнения решений Совета Безопасности в целях поддержания международного мира и безопасности, предпринимаются всеми Членами Организации или некоторыми из них, в зависимости от того, как это определит Совет Безопасности.
Такие решения выполняются Членами Организации непосредственно, а также путем их действий в соответствующих международных учреждениях, членами которых они являются.
Члены Организации должны объединяться для оказания взаимной помощи в проведении мер, о которых принято решение Советом Безопасности.
Если Советом Безопасности принимаются превентивные или принудительные меры против какого-либо государства, всякое другое государство, независимо от того, состоит ли оно Членом Организации, перед которым встанут специальные экономические проблемы, возникшие из проведения вышеупомянутых мер, имеет право консультироваться с Советом Безопасности на предмет разрешения таких проблем.
Неприменение силы или угрозы силой
Принцип неприменения силы или угрозы силой заключается в обязанности государств воздерживаться в международных отношениях от угрозы силой или ее применения против территориальной неприкосновенности и политической независимости других государств. Этот принцип был закреплен в Уставе Организации Объединенных Наций в результате продолжительной эволюции современного международного права и получил дальнейшее развитие и конкретизацию в ряде международных договоров и многочисленных декларациях и резолюциях Организации Объединенных Наций. Многие авторы относят принцип неприменения силы к числу императивных норм международного права (jus cogens), что подтверждает фундаментальную важностью данного принципа и свидетельствует о его всеобщем признании.
Принцип неприменения силы или угрозы силой действует в тесной взаимосвязи с такими основными принципами международного права, как суверенитет и суверенное равенство государств, мирное разрешение международных споров, территориальная целостность государств, нерушимость государственных границ, невмешательство во внутренние дела, а также сотрудничество и добрососедские отношения между государствами.
Для отдельных государств принцип неприменения силы или угрозы силой имеет значение не только в их международных отношениях, но и в поддержании гражданского мира, предотвращения внутренних войн и вооруженных конфликтов. Поэтому устанавливаются запреты на использование вооруженных методов достижения политических и социальных целей, организацию переворотов и мятежей, создание незаконных вооруженных группировок, пропаганду войны и разжигание социальной ненависти.
История становления и развития принципа неприменения силы и угрозы силой
Становление принципа неприменения силы или угрозы силой произошло в XX в. До этого международное сообщество считало обращение к войне как к способу урегулирования международных разногласий и споров естественной функцией государства, его неотъемлемым правом. Об этом писал в своем знаменитом труде «О праве войны и мира» (1625 г.) Гуго Гроций. Он подчеркивал: «право… народов, установленное волею, а также законы и обычаи всех народов, как об этом в достаточной мере свидетельствует история, отнюдь не осуждают войны». Известный английский юрист Л. Оппенгейм отмечал, что «с точки зрения права война представлялась естественной функцией государства и прерогативой его неограниченного суверенитета».
Принятые на Гаагских конференциях мира 1899 и 1907 гг. Конвенции о мирном решении международных столкновений и об ограничении применения силы при взыскании по договорным долговым обязательства не отменяли права государства на войну (jus ad bellum), а лишь призывали государства «по возможности» предупреждать обращение к силе, «насколько позволят обстоятельства».
В системе Лиги Наций были предприняты более серьезные усилия по ограничению права государств на войну. Так, ст. 11 Пакта Лиги Наций (1919 г.) прямо объявляла, что всякая война или угроза войны «интересует Лигу в целом». Однако конкретные правовые нормы данной системы были далеки от всеобщего запрета на применение силы. Ст. 12 Пакта Лиги Наций запрещала странам прибегать к войне до того, как спор будет подвергнут третейскому или судебному разбирательству, и в течение трехмесячного срока после вынесения решения, тем самым предусматривая, по сути, лишь мораторий на военные действия. Только в особых случаях члены Лиги были лишены права прибегать к войне, а именно против другого члена, который добросовестно выполнил вынесенное третейским судом решение или постановление Постоянной палаты международного правосудия (ст. 13 (4) и ст. 15 (6) Пакта Лиги Наций).
Первым многосторонним договором, запретившим обращение к войне, стал Договор об отказе от войны в качестве орудия национальной политики 1928 г. (Пакт Бриана-Келлога). В ст. 1 Договора его участники заявили, «что они осуждают метод обращения к войне для урегулирования международных конфликтов и отказываются в своих взаимоотношениях от войны в качестве орудия национальной политики». К 1939 г. к пакту присоединились 63 государства, что несомненно делало его универсальным документом, учитывая количество государств, существовавших в то время. Вместе с тем Договор имел два существенных недостатка. Отсутствовали санкции за нарушение установленного в нем запрета. Запрет касался исключительно «войны» в собственном смысле этого слова, что практически привело к тому, что военные действия, которые по существу нарушали Договор, более не объявлялись в качестве войны (напр., нападение японских войск на Китай в 1930-е гг.).
Качественно новым этапом в развитии принципа неприменения силы стало принятие Устава ООН, который не ограничился запрещением агрессивной войны, а провозгласил в п. 4 ст. 2: «Все члены ООН воздерживаются в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, несовместимым с целями Объединенных Наций».
Значение термина «сила»
Содержание принципа неприменения силы или угрозы силой определяется прежде всего значением термина «сила», который в контексте Устава ООН должен строго толковаться как относящийся исключительно к военной или вооруженной силе. Пункт 7 преамбулы Устава ООН указывает, что одной из целей Организации Объединенных Наций является «обеспечить…, чтобы вооруженные силы применялись не иначе, как в общих интересах», а ст. 44 свидетельствует о том, что термин «сила» используется в Уставе ООН, когда он относится к применению вооруженной силы. Такое узкое толкование также подтверждается подготовительными материалами Устава ООН, поскольку на конференции в Сан-Франциско предложение Бразилии о распространении запрета на экономическое принуждение было однозначно отклонено. Кроме того, установившаяся международная практика государств и международных организаций, включая положения Декларации о принципах международного права 1970 г., рассматривает как подпадающие под запрет на применение силы только случаи, связанные с применением вооруженной силы, подтверждая тем самым узкое толкование данного термина.
Таким образом, использование мер политического или экономического характера (напр., санкции в виде эмбарго, бойкота, замораживания вкладов, введение индивидуальных санкций в отношении отдельных лиц и структур) в отдельных случаях может противоречить принципу невмешательства во внутренние дела государств, но само по себе не является нарушением принципа неприменения силы, ни в соответствии с Уставом ООН, ни в соответствии с международным обычным правом.
Кроме того, использование невоенных форм физической силы, таких как преднамеренное трансграничное воздействие на природные объекты (напр., перекрытие трансграничных рек или каналов), провоцирование вынужденной массовой миграции и потока беженцев на практике никогда не рассматривалась в свете действия принципа неприменения силы. То же самое верно и в отношении компьютерных сетевых атак на информационные системы другого государства, хотя нынешняя и будущая практика государств в этой сфере может привести к иной интерпретации рассматриваемого принципа, учитывая тот факт, что разрушительный потенциал атак с использованием информационных технологий сопоставим по своим последствиям с вооруженным нападением.
Содержание принципа неприменения силы или угрозы силой
Нормативное содержание принципа неприменения силы или угрозы силой получило развитие в Декларации о принципах международного права 1970 г., резолюции ГА ООН «Определение агрессии» 1974 г., Хельсинском акте СБСЕ 1975 г., Декларации ООН об усилении эффективности принципа отказа от угрозы силой или ее применения в международных отношениях 1987 г.
В современном международном праве расцениваются как применение силы и являются абсолютно запрещенными следующие деяния:
Исключения из принципа неприменения силы или угрозы силой
Современное международное право знает три исключения из принципа неприменения силы или угрозы силой. Применение силы является правомерным лишь в порядке осуществления права на самооборону в случае вооруженного нападения, по решению Совета Безопасности для устранения любой угрозы или нарушения международного мира и безопасности и в порядке осуществления права колониальных народов и национально-освободительных движений на борьбу за свою свободу и независимость.
Право на самооборону в случае вооруженного нападения. Статья 51 Устава ООН признает неотъемлемое право государств «на индивидуальную или коллективную самооборону, если произойдет вооруженное нападение на Члена Организации, до тех нор пока Совет Безопасности не примет мер, необходимых для поддержания международного мира и безопасности». Основанием самообороны может быть только вооруженное нападение, но не гуманитарные основания (гуманитарная интервенция). Международный суд в своем решении по делу Никарагуа отверг ссылку США на самооборону под предлогом защиты прав человека: «В случае права на индивидуальную самооборону использование этого права может иметь место только, если соответствующее государство явилось жертвой вооруженного нападения».
Применение силы по решению Совета Безопасности ООН. Применение силы по решению Совета Безопасности ООН осуществляется им после установления существования любой угрозы миру, любого факта нарушения мира или акта агрессии (ст. 39 Устава ООН). Для осуществления своих решений Совет может потребовать от государств-членов ООН применения мер, не связанных с использованием вооруженных сил, например таких, как полный или частичный перерыв экономических отношений, железнодорожных, морских, воздушных, телеграфных, радио- или других средств сообщения, а также разрыв дипломатических отношений (ст. 41). Если Совет сочтет, что эти меры могут оказаться недостаточными, он имеет право предпринимать такие действия воздушными, морскими или сухопутными силами государств–членов ООН, какие окажутся необходимыми для поддержания или восстановления международного мира и безопасности, включая демонстрации, блокаду и другие военные операции (ст. 42).
Право колониальных народов и национально-освободительных движений на борьбу за свою свободу и независимость. Генеральная Ассамблея ООН в своей резолюции 2105 (XX) от 20 декабря 1965 г. признала «законность борьбы, которую ведут народы, находящиеся под колониальным владычеством, за осуществление своего права на самоопределение и независимость». В резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 3103 (XXVIII) от 12 декабря 1973 г. также подтверждается, что «борьба народов, находящихся под колониальным и иностранным господством и игом расистских режимов, за осуществление своего права на самоопределение и независимость является законной и полностью соответствует принципам международного права».
О приоритете международного права над национальным
Давайте разберемся с юридической стороной этого вопроса.
В соответствии с частью 1 статьи 15 Конституции РФ
Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.
То есть в Конституции установлено верховенство Основного закона над внутренним правом. Однако нас интересует выше ли Конституция международного права. Прямо на это Конституция ответа не дает.
В соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции РФ
Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
При внимательном прочтении этой нормы видно, что ей предусмотрен приоритет международных договоров над законами. Значит для ответа на вопрос о том, выше ли Конституция международного права, и в частности международных договоров, нужно понять является ли Конституция законом в смысле этой нормы, то есть сказано ли в части 4 статьи 15 о том, что международный договор выше Конституции. Для ответа на этот вопрос нужно узнать официальное толкование этой нормы.
В соответствии с пунктом 4 статьи 3 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд (КС) дает толкование Конституции. В соответствии со статьей 6 того же ФКЗ решения КС обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.
В силу полномочия КС на толкование Конституции и обязательности его решений правовые позиции этого специального суда составляют неотъемлемую часть самой Конституции и подлежат непосредственному применению как любой закон. Значит если КС сформулировал позицию по вопросу соотношения Конституции и международного права, то мы должны непосредственно применять эту позицию, и принимать изменения в Конституцию нет необходимости.
Так вот такая позиция была сформулирована в пункте 2.2 Постановления Конституционного Суда РФ от 14.07.2015 N 21-П. Более того, она проходит красной нитью через все Постановление. КС пишет:
Вместе с тем, как следует из Конституции Российской Федерации, ее статей 4 (часть 1), 15 (часть 1) и 79, …, ни Конвенция о защите прав человека и основных свобод как международный договор Российской Федерации, ни основанные на ней правовые позиции Европейского Суда по правам человека, …, не отменяют для российской правовой системы приоритет Конституции Российской Федерации и потому подлежат реализации в рамках этой системы только при условии признания высшей юридической силы именно Конституции Российской Федерации.
Таким образом, КС однозначно решил вопрос о соотношении Конституции и международного права: Конституция имеет приоритет в силу суверенитета Российской Федерации, верховенства Конституции как основного закона и недопустимости имплементации в правовую систему государства международных договоров с нарушением конституционных предписаний.
Итак, мы выяснили каково существующее регулирование.
Необходимо внести изменения, которые гарантируют приоритет Конституции. Это означает буквально следующее: требования международных договоров и решения международных органов могут действовать только в той части, когда они не противоречат нашей Конституции.
То есть, фактически предложено закрепить в Конституции правовую позицию КС, которая итак имеет юридическую силу и непосредственное применение.
Не критикуя данное предложение по существу, скажу о трудностях реализации данного предложения. Дело в том, что статья 15 Конституции, которую мы рассматривали, относится к основам конституционного строя РФ (глава 1 Конституции) и в силу статьи 135 Конституции может быть пересмотрена только в особом порядке, также как и положения глав 2 и 9. Порядок этот следующий:
1. Положения глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием.
2. Если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание.
3. Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. При проведении всенародного голосования Конституция Российской Федерации считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей.
Что написано в этой статье: для внесения изменений в статью 15 Конституции надо пройти голосование в Парламенте, а затем созвать Конституционное Собрание, которое должно либо принять новую Конституцию (либо вынести ее проект на референдум) либо разойтись. Проблема состоит в том, что федеральный конституционный закон, в соответствии с которым должно созываться и работать Конституционное Собрание, еще не принят, хотя проекты этого закона есть. Да-да, Конституция (и данная 135 статья) вступила в силу в 1993 году, и с тех пор до настоящего времени такой важнейший закон не был принят. Что же делать?
Вариант 1. Принять ФКЗ о Конституционном Собрании и уже в соответствии с ним принимать изменения в статью 15. Если этого не сделать, конституционный порядок внесения изменений в Конституцию будет не соблюден.
Вариант 2. Внести изменения не в статью 15, а в статью 79 (глава 3 Конституции)[1].
В соответствии со статьей 79 Конституции
Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации.
Предложение дополнить данную статью обоснованно в части приоритета Конституции над решениями международных организаций, но в части приоритета Конституции над международными договорами такое дополнение представляется обходом закона, а именно статьи 135 Конституции.
Вариант 3. Внести изменения не в статью 15, а в статью 125 Конституции (часть 2), то есть дополнить полномочия Конституционного Суда[2].
Сейчас КС не может проверять на соответствие Конституции вступившие в силу международные договоры, а проверка решений международных организаций возможна только силу пункта 3.2 статьи 3 ФКЗ о Конституционном суде. Предлагается дополнить полномочия КС так, чтобы он мог признавать международные договоры и решения международных организаций неконституционными и следовательно не подлежащими применению.
Это предложение в части полномочия по проверке конституционности вступившего в силу международного договора противоречит правовой позиции Конституционного суда, выраженной в Определении от 2 июля 2013 года N 1055-О.
КС пишет об этой позиции:
…проверка конституционности федерального закона о ратификации международного договора, в том числе по порядку принятия, по общему правилу, может быть осуществлена лишь до момента вступления данного международного договора в силу (который обычно не совпадает с моментом завершения процесса принятия соответствующего федерального закона о ратификации международного договора); иное не только противоречило бы общепризнанному принципу международного права pacta sunt servanda и ставило бы под сомнение соблюдение Российской Федерацией добровольно принятых на себя международных обязательств…
Я поддерживаю первый вариант. А Вы что думаете?