жилищное законодательство рф и его соотношение с гражданским правом жилищные правоотношения
Право на жилище и жилищное право
Право граждан на жилище
В ч. 2 и 3 ст. 1 ЖК РФ указывается на то, что граждане по своему усмотрению и в своих интересах осуществляют принадлежащие им жилищные права, в том числе распоряжаются ими. Они свободны в установлении и реализации своих жилищных прав в силу договора и (или) иных предусмотренных жилищным законодательством оснований. Граждане, осуществляя жилищные права и исполняя вытекающие из жилищных отношений обязанности, не должны нарушать права, свободы и законные интересы других граждан. При этом жилищные права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Анализ конституционных норм, а также положений, предусмотренных федеральным законодательством, показывает, что в настоящее время право на жилище может быть реализовано различными способами, а именно:
На основании ст. 2 ЖК РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции обеспечивают создание условий для осуществления гражданами права на жилище, в том числе:
Нельзя не согласиться с мнением Б.М. Гонгало о том, что, несмотря на «разнокалиберность» полномочий, указанные органы имеют цель обозначить совокупность различного рода действий всех органов власти и местного самоуправления, обеспечивающих условия для осуществления права на жилище.
Конституция РФ (ч. 2 ст. 40) предписывает органам государственной власти и местного самоуправления поощрять жилищное строительство и создавать иные условия для осуществления права граждан на жилище.
Конституционное право на жилище непосредственно связано с другим конституционным правом, закрепленным в ст. 27 Основного Закона. Согласно ч. 1 ст. 27 Конституции РФ каждый, кто на законных основаниях находится на территории РФ, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. При этом данное право, как и иные конституционные права и свободы человека и гражданина, в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях:
Вплоть до недавнего времени законодательство и соответственно судебная практика почти всегда связывали право граждан на проживание в жилом помещении с пропиской. По данному вопросу было дано соответствующее разъяснение в постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 3 апреля 1987 г. № 2 (п. 7) «О практике применения судами жилищного законодательства». Однако с принятием Закона о праве граждан на свободу передвижения и Конституции РФ 1993 г. норма, содержащаяся в ч. 1 ст. 54 ЖК РСФСР, вступила в противоречие с указанными актами и, как следствие, признана Конституционным Судом РФ неконституционной. Об этом говорилось в постановлении Конституционного Суда РФ от 25 апреля 1995 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л.Н. Ситаловой».
Судебное толкование ЖК РСФСР сложилось как признание того, что осуществление жилищных прав напрямую связано с пропиской, наличию или отсутствию которой придавалось правоустанавливающее значение.
Из Конституции РФ и Закона о праве граждан на свободу передвижения следует, что регистрация, заменившая институт прописки, или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан (ст. 3 Закона), в том числе права на жилище. Однако «установленный порядок», определяющий процедуру вселения в жилое помещение, понимался в правоприменительной практике исключительно как соблюдение положений о прописке, что имело место и при разрешении дела гражданки Л.Н. Ситаловой (со ссылкой на ч. 1 и 2 ст. 54 ЖК РСФСР).
Уже после вынесения Конституционным Судом РФ названного выше решения Правительство РФ приняло постановление от 17 июля 1995 г. № 713 «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию». Министерство внутренних дел РФ утвердило соответствующую Инструкцию. В этих актах конкретизируются нормы Закона о праве граждан на свободу передвижения. Однако с сожалением приходится отмечать, что еще преждевременно говорить об окончательном «уходе» прописки из нашей жизни. Еще действуют региональные документы, которыми местные власти пытаются регулировать прописку вопреки Конституции РФ и другим указанным выше актам. Не говоря уже о том, что прописка твердо «сидит» в головах чиновников, да и многих граждан.
Рассматривая конституционные права человека и гражданина, связанные с жилищем, нельзя не обратить внимание и на ст. 23 и 25 Основного Закона.
В соответствии с ч. 1 ст. 23 Конституции РФ каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени. Статья 25 указывает на то, что «жилище неприкосновенно» и что «никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения».
Кроме того, ч. 4 ст. 3 ЖК РФ определяет, что никто не может быть выселен из жилища или ограничен в праве пользования жилищем, в том числе в праве получения коммунальных услуг, иначе как по основаниям и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами.
Жилищное право и жилищное законодательство
К принципам жилищного права или, как указывается в п. 1 ст. 1 ЖК РФ, к основным началам жилищного законодательства относятся: обеспечение органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище, его безопасности, неприкосновенность и недопустимость произвольного лишения жилища, необходимость беспрепятственного осуществления вытекающих из отношений, регулируемых жилищным законодательством, прав, а также признание равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями, если иное не вытекает из ЖК РФ, другого федерального закона или существа соответствующих отношений, необходимость обеспечения восстановления нарушенных жилищных прав, их судебной защиты, обеспечения сохранности жилищного фонда и использования жилых помещений по назначению.
Жилищное законодательство представляет собой систему законодательных и иных нормативных актов, регулирующих отношения (жилищные) с участием граждан, юридических лиц, органов государственной власти и местного самоуправления по поводу: во-первых, возникновения, осуществления, изменения и прекращения права владения, пользования и распоряжения жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов; создания и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья, прав и обязанностей их членов; во-вторых, пользования жилыми помещениями частного жилищного фонда; пользования общим имуществом собственников помещений; в-третьих, отнесения помещений к числу жилых и исключения их из жилищного фонда; учета жилищного фонда; содержания и ремонта жилищного фонда; перепланировки и переустройства жилых помещений; управления многоквартирными домами; предоставления коммунальных услуг; внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги; контроля и надзора за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам.
Следует обратить внимание на то, что правовая природа рассматриваемых отношений весьма различна. Здесь присутствуют и частноправовые нормы, и нормы публичного права.
Первая группа отношений относится к гражданско-правовым отношениям, поскольку и возникновение, и прекращение права пользования жилым помещением осуществляются на основании гражданскоправового договора (купли-продажи, мены, дарения, договора найма жилого помещения и т.д.) и соответственно регулируются гражданским законодательством, преимущественно ГК РФ.
Из приведенных выше определений жилищных отношений вытекает, что последнее является наиболее точным, так как при регламентации жилищных отношений используются различные методы правового регулирования.
В соответствии с Конституцией РФ жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. «к» ч. 1 ст. 72). Как следует из ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, по жилищному законодательству издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. При этом согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае такого противоречия приоритет принадлежит федеральным законам.
Гражданское законодательство, согласно ст. 71 Конституции РФ, относится к исключительному ведению Российской Федерации, а жилищное законодательство, согласно ст. 72 Основного Закона, входит в совместную компетенцию России и ее субъектов. Поэтому отношения по предоставлению жилых помещений и пользованию ими, а также некоторые другие, о которых говорилось выше, могут регулироваться как Российской Федерацией, так и ее субъектами.
Развитие жилищного права и законодательства
После событий 1917 г. в России (РСФСР) кардинально стала меняться жилищная политика: государство перераспределяло жилые помещения, отбирая их у «богатых» и передавая «бедным»1, дробя отдельные квартиры, создавая небывалое количество коммунальных квартир. При этом первоначально создавались многочисленные жилтоварищества, затем, избавляясь от частной собственности на жилье, власти стимулировали заключение договоров найма.
Нового строительства практически не велось. В условиях быстрого роста городского населения за счет крестьян страна испытывала острый жилищный кризис. Стало очевидно, что бесконечно заниматься переделом жилищного фонда царской России нельзя.
В рамках нэпа Постановлением НКВД от 8 августа 1921 г. была объявлена и новая жилищная политика, которая «требует. предоставления коллективам жильцов, арендаторам и домовладельцам определенной самостоятельности в эксплуатации помещений. освобождения населения от излишних стеснений и регламентаций в занятии жилищ».
В конце 1921 г. был издан Декрет о демуниципализации небольших жилых зданий. Декрет предписывал следующее: «Обязать коммунальные отделы в двухмесячный срок пересмотреть списки муниципализированных домов и представить в Народный комиссариат внутренних дел утвержденные списки тех домов, которые… могут быть переданы коллективам и отдельным лицам…». Коммунальным отделам НКВД было дано поручение выделить категорию ненужных местным исполкомам строений и передать их обратно владельцам или коллективам жильцов: «Дома могут быть возвращены бывшим владельцам лишь при условии производства в годичный срок полного ремонта дома».
14 августа 1922 г. был принят Декрет ВЦИК и СНК «О праве застройки», в котором устанавливалась возможность заключения договоров о предоставлении городских участков под застройку, в том числе жилищную. Впоследствии текст этого Декрета практически целиком, лишь с некоторыми изменениями, был включен в раздел «Вещное право» Гражданского кодекса РСФСР 1922 г. (ст. 71-84). В 1924 г. 72% вновь построенного жилья было возведено частным путем.
Другим аспектом жилищных отношений, которые также регулировал Гражданский кодекс РСФСР, был договор найма жилого помещения, регламентация которого была расположена в главе «Имущественный наем».
Вместе с тем через два месяца политика опять изменилась и был принят документ, значительно сужающий пределы вмешательства государства в жилищные права граждан. Принятием 16 августа 1926 г. постановления ВЦИК и СНК РСФСР «Об ограничении принудительных уплотнений и переселений в квартирах»2 по существу был закончен период «великого передела» (перераспределения) жилищного фонда.
Интересно, что еще в 1923-1930 гг. предпринимались попытки подготовки Жилищного кодекса, однако они закончились неудачей.
Второй, проект Центрожилсоюза (объединения жилищных кооперативов) был создан в 1930 г. с учетом проекта НКВД, но поскольку большим административным ресурсом не обладал, шансов практически не имел.
В Украинской ССР уже действовал жилищный закон, который состоял из трех разделов, включающих 37 статей, однако в середине 1920-х гг. в УССР также стал готовиться проект ЖК. Особенностями этого проекта являлось то, что он, кроме прочего, предусматривал главу, посвященную уплотнению помещений; главу, регулирующую пользование мебелью, а также главу, регламентирующую создание и деятельность жилищных конфликтных комиссий. Этот проект был раскритикован.
После таких негативных примеров дискуссии о Жилищном кодексе на некоторое время прекратились. К необходимости кодификации жилищного законодательства вернулись только в начале 1980-х гг.
Окончательное закрепление главенства административных начал в жилищном праве произошло в 1925 г. Декретом СНК РСФСР от 25 апреля 1925 г. «О прописке граждан в городских поселениях».
Этот институт разрешительной регистрации граждан по месту жительства пережил СССР и был отменен только в 1993 г. Многие наши современники, даже не жившие в Советском Союзе, до сих пор регистрацию называют пропиской.
Справедливости ради необходимо отметить, что работа над проектом Жилищного кодекса не пропала даром и была использована при подготовке к принятию постановления ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937г. «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах»2, где были подробно урегулированы вопросы применения договора найма жилого помещения. Постановление не действовало в сельской местности, что было подтверждено Верховным Судом СССР: «… жилищные отношения между колхозом и съемщиками, проживающими в домах колхоза, расположенных в сельских местностях, должны определяться соглашением сторон, а не правилами постановления от 17 октября 1937 г.».
Что касается жилищной кооперации, то первый нормативный акт Советского Союза, посвященный жилищной кооперации, был утвержден постановлением ЦИК и СНК СССР от 19 августа 1924 г. «О жилищной кооперации»4, где предусматривалось несколько видов жилищных кооперативов (жилищно-кооперативных товариществ).
В 1937 г. значительная часть кооперативного жилья была передана в государственный жилищный фонд, а оставшаяся реорганизована в жилищно-строительные кооперативы.
В военный период жилищное строительство по понятным причинам почти было прервано. Сразу после окончания Великой Отечественной войны восстановление разрушенного жилищного фонда и строительство нового жилья производились государством. Индивидуальное жилищное строительство осуществлялось преимущественно в сельской местности, жилищная кооперация не развивалась.
Важное значение для развития индивидуального жилищного строительства имел Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 августа 1948 г. «О праве граждан на покупку и строительство индивидуальных жилых домов». Этот Указ предоставил гражданам право купить или построить для себя на праве личной собственности дом в один или два этажа с числом комнат от одной до пяти включительно как в городе, так и вне города. Отвод участков для строительства индивидуальных жилых домов производился в бессрочное пользование. Президиум Верховного Совета РСФСР Указом от 1 февраля 1949 г. признал утратившими силу статьи Гражданского кодекса РСФСР, регулировавшие право застройки. После издания этих указов жилые строения, ранее возведенные гражданами на праве застройки, считаются принадлежащими им на праве личной собственности.
Послевоенная социалистическая жилищная кооперация получила широкое развитие после ХХ съезда КПСС. Совет Министров СССР 20 марта 1958 г. принял постановление № 320 «О жилищно-строительной и дачно-строительной кооперации». Предприятия и учреждения получили возможность создавать кооперативы для своих работников, также обеспечивалось финансирование и порядок осуществления взносов. Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 1 июня 1962 г. «Об индивидуальном и кооперативном жилищном строительстве»3 предусматривалось включение в государственные плановые задания индивидуального и кооперативного строительства.
Очевидна была и необходимость регулирования отношений по жилищному найму. До кодификации жилищного права было еще далеко.
Было решено подготовить для Основ специальную главу, посвященную найму жилья. Вопрос состоял лишь в том, самостоятелен ли институт жилищного найма или речь идет о разновидности договора имущественного найма. Эта дискуссия не имела принципиального значения с точки зрения перспектив развития законодательства. Практика применения гражданских кодексов убедительно продемонстрировала невозможность регулирования жилищных отношений нормами, относящимися к имущественному найму. Поэтому вряд ли могла родиться мысль об отказе от установления в Основах гражданского законодательства 1961 г. обособленного комплекса жилищно-правовых норм:
Основы посвятили жилищному найму отдельную главу.
Упоминание в ст. 50 Основ гражданского законодательства 1961 г. тех органов, по решению которых предоставляются жилые помещения, конечно, не могло заменить регулирования отношений по учету граждан, нуждающихся в жилье, а также по предоставлению жилых помещений. Регулированию жилищных отношений в Основах было отведено восемь статей (ст. 56-63). На основании данных норм в Гражданском кодексе РСФСР 1964 г. содержалась специальная глава (гл. 28) «Договор найма жилого помещения», в которой регулировались отношения, связанные с договором найма жилого помещения. Данная глава действовала до принятия Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик 24 июня 1981 г.
Решение о необходимости кодификации жилищного законодательства было принято после вступления в силу Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г., где появилось право на жилище (соответственно ст. 44 и ст. 58). Как всегда, точно и популярно объяснил необходимость такой кодификации В.Ф. Яковлев: «Причины разработки Основ жилищного законодательства и жилищных кодексов очевидны.
С учетом обсуждений, прошедших в Верховном Совете Азербайджанской ССР, были доработаны тексты проектов ЖК других республик, и кодексы были приняты в 1983 г., в том числе в РСФСР.
В ЖК РСФСР наряду с общими положениями содержалось более 70 статей (из 158), непосредственно посвященных договору найма жилого помещения. Постепенное выделение правовых норм из договора имущественного найма, где объектом выступает жилье, не только оформляется в виде отдельного специального закона: происходит кодификация норм, прежде содержавшихся в ГК РСФСР и подзаконных актах, например в постановлении Совета Министров РСФСР от 9 мая 1963 г. «Об упорядочении распределения жилой площади и учета граждан, нуждающихся в жилье». В ЖК РСФСР также были кодифицированы положения, посвященные управлению жилищным фондом, организации и деятельности жилищно-строительных кооперативов, и ряд других. Этот Жилищный кодекс действовал чуть больше 20 лет, однако конечно же не решил жилищную проблему.
Последний Верховный Совет РСФСР был избран в 1990 г. Хотя РСФСР еще входила в состав Союза ССР, но необходимость перемен уже была очевидна. В этих условиях началась война законов СССР и РСФСР и одновременно шла подготовка новой Конституции новой России. Всегда актуальный жилищный вопрос приобрел мощный политический импульс.
В Верховном Совете РСФСР была создана рабочая группа по подготовке нового кодифицированного акта, которую возглавлял председатель Комитета по архитектуре, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству Е.В. Басин, однако после принятия Закона РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» в 1991 г. было решено подготовить закон о жилищной политике, который в итоге был принят Верховным Советом РФ 24 декабря 1992 г. под названием «Об основах федеральной жилищной политики».
Названный Закон содержал в основном нормы переходного характера, посвященные праву собственности, договору найма жилого помещения, управлению жилищным фондом и ряд других. Несмотря на очевидную переходность положений названного акта, этот Закон и анализ практики его применения во многом стали источниками для подготовки соответствующих положений современного Жилищного кодекса РФ и отдельных норм Гражданского кодекса РФ.
Современные источники жилищного права
Главным источником любой отрасли российского права, в том числе и жилищного, является Конституция РФ. Наряду с положениями, рассмотренными в предыдущих параграфах, Основной Закон содержит базовые положения для любого законодательства. В соответствии с ч. 1 ст. 15 Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации; законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ.
Основным актом, регулирующим жилищные отношения, безусловно, является Жилищный кодекс РФ, который определяет основные принципы реализации конституционного права граждан на жилище, устанавливает основные начала правового регулирования жилищных отношений при различных видах использования недвижимости в жилищной сфере.
Гражданский кодекс РФ обоснованно называют экономической конституцией, но также его можно назвать основным законом частного права. Это все в полной мере относится и к Жилищному кодексу, регулирующему отношения, складывающиеся по поводу жилых помещений.
В части первой ГК РФ (гл. 18) регулируются право собственности на жилые помещения и иные права (права членов семьи собственника жилого помещения), дается понятие квартиры как объекта права собственности, указываются основные начала регламентации права собственности на объекты общего пользования многоквартирного дома, организации и деятельности товариществ собственников жилья.
Часть вторая ГК РФ содержит главу (гл. 35), посвященную договору найма жилого помещения и другим договорам, предметом которых могут стать жилые помещения, а также нормы, регулирующие особенности продажи жилых помещений.
Часть третья ГК РФ в разд. V «Наследственное право» содержит кроме прочего нормы, устанавливающие особенности наследования жилых помещений.
Анализ норм жилищного права, содержащихся в других законодательных актах, дается в различных главах настоящей работы.
На федеральном уровне жилищные отношения регулируются не только законодательными актами, но и указами Президента РФ (например, Указ Президента РФ от 29 марта 1996 г. № 432 «О развитии конкуренции при предоставлении услуг по эксплуатации и ремонту государственного и муниципального жилищных фондов»), и постановлениями Правительства РФ (например, постановления от 20 февраля 1995 г. № 161 «Об утверждении перечня категорий работников лесного хозяйства, которым могут быть предоставлены служебные жилые помещения в домах государственного жилищного фонда, находящегося в собственности Российской Федерации»2, от 21 мая 2005 г. № 315 «Об утверждении типового договора социального найма жилых помещений» и от 5 декабря 2014 г. № 1318 «О регулировании отношений по найму жилых помещений жилищного фонда социального использования»).
Особо следует остановиться на ведомственных нормативных актах, принимаемых министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти. В отношении таких документов существует общее правило, выраженное в Указе Президента РФ от 21 января 1993 г. № 104 «О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации», а также в Постановлении Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009.
Согласно названным актам нормативные акты министерств и других федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ, официальной публикации в «Российской газете» или Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти и размещению на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru), которые должны осуществляться не позднее 10 дней после их государственной регистрации. При этом акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий.
Из ведомственных нормативных актов, посвященных отношениям, связанным с жилыми помещениями, следует выделить приказ Министерства экономического развития РФ от 23 декабря 2013 г. № 765 «Об утверждении Правил ведения Единого государственного реестра прав, состава номера регистрации, порядка присвоения при проведении государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним объектам недвижимого имущества условных номеров, которым в установленном законодательством Российской Федерации порядке не присвоен кадастровый номер, форм свидетельства о государственной регистрации права и специальной регистрационной надписи на документах, требований к заполнению свидетельства о государственной регистрации прав и специальной регистрационной надписи, а также требований к формату специальной регистрационной надписи в электронной форме».
Как уже указывалось, жилищные отношения могут регулироваться нормативными актами субъектов Российской Федерации (республик в составе Федерации, краев, областей, городов Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, автономной области, а также автономных округов). В свою очередь акты субъектов Федерации также делятся на законодательные акты представительных органов государственной власти и иные нормативные правовые акты, принимаемые в пределах своей компетенции исполнительными органами государственной власти.
Международные договоры, участницей которых является Российская Федерация, также могут регулировать жилищные отношения.
В соответствии со ст. 126 Конституции РФ Верховный Суд РФ, являясь высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным делам, подсудным судам общей юрисдикции, наряду с судебным надзором дает разъяснения по вопросам судебной практики. Такие разъяснения способствуют правильному и единообразному применению норм права, в том числе Жилищного кодекса и других актов жилищного законодательства.
Следует отметить, что разъяснения Верховного Суда СССР, затем РСФСР и Российской Федерации, а также Высшего Арбитражного Суда РФ, данные до принятия Конституции РФ (12 декабря 1993 г.) и законодательных актов, принятых на ее основе, применяются в части, им не противоречащей. Разъяснения Высшего Арбитражного Суда РФ, данные до его объединения с Верховным Судом РФ, применяются в части, не противоречащей законодательству, принятому позже, и в случаях отсутствия разъяснений на соответствующие темы объединенного Верховного Суда РФ.
Конституционный Суд РФ по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.
Конституционный Суд РФ по запросам Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, органов законодательной власти субъектов Федерации дает толкование Конституции РФ.
Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции РФ международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению (ч. 4-6 ст. 125 Конституции РФ)2.
Соотношение предметов ведения федерального и регионального жилищного законодательства, а также нормативных актов муниципальных образований, регулирующих жилищные отношения
С практической точки зрения делать правильные шаги по такому «разнокалиберному» правовому полю затруднительно еще и в связи с тем, что жилищное законодательство представляет собой комплексную отрасль законодательства, включающую нормы гражданского, административного, а также конституционного права.
Так, значительная часть вопросов жилищных отношений, по своей природе относящихся к гражданско-правовым (право собственности на жилые помещения, договор жилищного найма, определение порядка организации и деятельности жилищно-строительных кооперативов и товариществ собственников жилья, а также основ их правового положения и др.), должна в силу ст. 71 Конституции РФ регулироваться федеральными законами. Другие вопросы, не относящиеся согласно Конституции РФ к исключительному ведению Российской Федерации, могут регулироваться правовыми актами субъектов Федерации, которые должны создавать свою законодательную базу в области регулирования жилищных отношений.
Поскольку жилищное законодательство представляет собой хотя и комплексную, но достаточно важную и объемную часть единой системы российского законодательства, нет сомнений в том, что развитие правового регулирования в области жилищных отношений должно идти главным образом по пути кодификации.
Принятие в 2004 г. Жилищного кодекса РФ: во-первых, значительно систематизирует и уменьшает количество принимаемых в соответствии с Кодексом других (специальных) федеральных законов; во-вторых, снижает возможность регулирования жилищных отношений на федеральном уровне иными нормативными правовыми актами, главным образом ведомственными; в-третьих, четко проводит черту, определяющую границы предмета ведения субъектов Федерации и органов местного самоуправления в области регулирования жилищных отношений.
Следует подчеркнуть, что в ЖК РФ впервые содержатся четкие нормы, определяющие границы в?дения субъектов Федерации в регулировании жилищных отношений. Это должно прекратить практику превышения ими своих полномочий, а в отдельных случаях привести к принятию актов, регулирующих весь спектр жилищных отношений, в том числе по вопросам, являющимся исключительной компетенцией Российской Федерации.
В этой связи развитие жилищного законодательства субъектов Федерации, по всей видимости, должно идти (в отличие от федерального законодательства) по пути издания отдельных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к компетенции субъектов Федерации. Так, ЖК РФ (ст. 13) отнесены к компетенции субъектов Федерации вопросы, связанные с жилищным фондом конкретного субъекта Федерации: от предоставления жилого помещения до его учета и контроля за эксплуатацией и сохранностью.
Важно отметить, что к региональной компетенции отнесено установление минимального размера взноса на капитальный ремонт и определение порядка установления необходимости проведения капитального ремонта общего имущества многоквартирного дома.
Органы местного самоуправления наделяются отдельными полномочиями в области жилищного регулирования согласно ст. 14 ЖК РФ. К компетенции органов местного самоуправления в области жилищных отношений относятся вопросы, связанные с муниципальным жилищным фондом, в том числе с признанием граждан малоимущими, ведением учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, порядком предоставления жилых помещений муниципального жилищного фонда специализированного использования, предоставлением в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда, контролем за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда, и еще, кроме того, вопросы, связанные с принятием в установленном порядке решений о переводе помещений в жилые или нежилые помещения, согласованием переустройства и перепланировки жилых помещений, признанием жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания.
Безусловно, определение системы жилищного законодательства, в том числе в субъектах Федерации, является задачей федерального законодательства. При этом субъект Федерации и орган местного самоуправления не вправе самостоятельно определять понятия тех или иных правовых конструкций в области жилищного права, если в федеральном законодательстве уже имеются соответствующие понятия, в противном случае неизбежна не только путаница, но и нарушение прав участников жилищных отношений.
Литература по жилищному праву
Из современных теоретических трудов следует отметить главу «Договоры найма жилых помещений» М.И. Брагинского в книге М.И. Брагинского и В.В. Витрянского «Договорное право. Книга вторая: Договоры о передаче имущества» (2000); коллективную монографию Е.С. Гетман, Б.М. Гонгало, Л.О. Красавчиковой, П.В. Крашенинникова, И.Е. Манылова, С.В. Пчелинцева, Л.М. Пчелинцевой, В.Н. Симонова, Е.А. Солоповой и Г.Ф. Шешко «Актуальные проблемы жилищного права». Сборник памяти П.И. Седугина (2003); статью Б.М. Гонгало «Исходные положения о правовом регулировании жилищных отношений» (в кн.: «Проблемы теории гражданского права». Вып. 2 (2006)); монографию В.Н. Литовкина «Жилищное законодательство: Смена вех (конституционные основы жилищного законодательства)» (2008); статью Б.М. Гонгало и П.В. Крашенинникова «Развитие кодификации жилищного права» (в кн.: «Кодификация российского частного права» под редакцией Д.А.Медведева (2019)).
Из комментариев необходимо обратить внимание на «Советские жилищные законы в кратком изложении» И.Н. Ананова (1926); «Устав жилищных товариществ. Практический комментарий к Нормальному уставу жилищных товариществ» Н.И.Бронштейна (1923); «Комментарий к Жилищному кодексу Казахской ССР» под редакцией Ю.Г. Басина (1990); «Жилищный кодекс Украинской ССР: Научнопрактический комментарий» под редакцией В.И. Зайчук (1990); «Жилищное законодательство: Комментарий» под редакцией В.Ф. Яковлева и П.И. Седугина (1991); «Жилищные права и льготы граждан в России» Л.М. Пчелинцевой и С.В. Пчелинцева (2001); «Комментарий к Жилищному кодексу РСФСР» под редакцией Б.М. Гонгало (2004); «Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации» под редакцией П.В. Крашенинникова (2012).
Разумеется, говоря об учебной и научно-практической литературе, следует обратить внимание на то, что нельзя абстрагироваться от монографической и комментаторской литературы. Более того, без произведений названного вида почти невозможно по-настоящему изучить жилищное право.
Из учебной литературы следует выделить книгу «Советское жилищное право» П.И. Седугина (1986); работы В.А. Золотаря и П.Н. Дятлова «Советское жилищное право» (1986); И.И. Андрианова «Жилищное законодательство. Практические вопросы» (1988); И.Б. Мартковича «Жилищное право: закон и практика» (1990); Е.С. Гетман «О жилищных правах и обязанностях» (1992); два произведения Ю.К. Толстого и П.И. Седугина с аналогичным названием «Жилищное право» (соответственно 1996, 1997), учебник Ю.К. Толстого «Жилищное право» (2007), учебник «Жилищное право» под редакцией Е.Е. Богдановой и К.Р. Файзрахманова (2018).
Представленная литература не является исчерпывающим библиографическим списком по жилищному праву. Такой задачи автор не ставил. Мне показалось необходимым указать работы по системе и отдельным институтам жилищного права, не утратившие (а порой укрепившие) свою актуальность, а также современные работы по жилищному праву и законодательству.