информация это массив правовых актов с содержащихся в них
Электронный Свод законов и правовая информатизация в России
Электронный Свод законов и правовая информатизация в России
генеральный директор Президентской
библиотеки имени Б.Н. Ельцина
(статья первоначально опубликована в
Электронный Свод законов и правовая информатизация в России
В последнее время все чаще привлекает к себе внимание вопрос о необходимости создания Свода законов Российской Федерации. Общая систематизация российского законодательства была одной из первоочередных задач в связи с правовыми реформами и распространением информационных технологий в 90-е годы XX в. Некоторое ослабление внимания на практике к Своду законов Российской Федерации в конце прошлого — начале нынешнего века сопровождалось, тем не менее, широким изучением проблем систематизации законодательства. С учетом опыта 90-х годов, новых исследований и на основе новейших информационных технологий, а также накопленной в электронной среде правовой информации могут быть определены перспективы правовой информатизации Российской Федерации, в целом, и формирования Свода законов Российской Федерации в электронном виде, в частности.
Необходимость начать подготовку к составлению и изданию Свода законов Российской Федерации — официального систематизированного полного собрания действующих нормативных актов Российской Федерации была признана в 1995 году в целях реализации положений ст. 15 Конституции Российской Федерации, упорядочения законодательства, обеспечения его стабильности, укрепления конституционной законности.
На первом этапе подготовки к изданию Свода законов Российской Федерации Государственно-правовому управлению Президента Российской Федерации и Министерству юстиции Российской Федерации необходимо было осуществить инвентаризацию всех действующих, формально не отмененных федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации, нормативных постановлений Правительства Российской Федерации, иных нормативных актов, а также нормативных актов Союза ССР, продолжавших действовать на территории Российской Федерации.
Научным организациям, в частности Институту государства и права Российской академии наук, Институту законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, юридическому факультету Московского государственного университета имени М.В Ломоносова, Московской юридической академии, иным научно-исследовательским и образовательным учреждениям юридического профиля предлагалось представить рекомендации по принципам формирования и структуре Свода законов Российской Федерации. На Институт государства и права Российской академии наук и Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации возлагалось научное обеспечение работ по подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации и организация рабочих групп для анализа актов законодательства, намечаемых к включению в Свод законов Российской Федерации, с привлечением ученых-юристов и специалистов-практиков из других учреждений и организаций. Была образована временная комиссия по подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации в качестве рабочего органа при Президенте Российской Федерации.
Однако в конце 90-х годов на Свод уже стали смотреть как на слишком простую систематизацию, полагая, что более актуальной является кодификация отдельных отраслей права. [3] Действительно, вопрос отраслевой и межотраслевой кодификации законодательства в связи с обновлением законодательства и возникновением новых областей правового и государственного регулирования был чрезвычайно актуальным в прошедшее десятилетие. [4] Кроме того, в юридической практике широко распространились информационные справочно-правовые системы, сопровождавшиеся накоплением большого количества нормативной информации в электронных носителях и широкими научными исследованиями. В связи с этим внимание к вопросу о Своде законов Российской Федерации несколько ослабло. Переиздание фундаментальных трудов конца 90-х гг., затрагивающих данный вопрос, не свидетельствует однозначно о таких работах сегодня. [5] Поэтому предложения по созданию Свода законов Российской Федерации и использованию компьютерных технологий в решении указанной задачи требуют дополнительных пояснений и обоснований.
Прежде всего, следует признать, что достижения в области правовой информатизации Российской Федерации не только не исключают необходимость общей систематизации российского законодательства, а, наоборот, предполагают работу над его Сводом. В настоящее время в электронной среде (в российском сегменте Интернета и на электронных носителях) собраны практически весь массив действующего законодательства и большое количество другой правовой информации (правоприменительных актов, комментариев и других справочных материалов, учебной и научной литературы). Доступ к этому массиву электронных документов обеспечивают крупнейшие публичные порталы: Официальный интернет-портал правовой информации с информационно-правовой системой «Законодательство России» Федеральной службы охраны Российской Федерации, Программный комплекс «Эталон Плюс» Научного центра правовой информации при Министерстве юстиции Российской Федерации, а также негосударственные порталы: НПО «Гарант-Сервис», ЗАО «КонсультантПлюс», ЗАО «Информационная компания «Кодекс» и др.
В связи с огромным количеством электронной правовой информации встают вопросы о достоверности и полноте, а значит, и интеграции и систематизации этих информационных ресурсов. Ситуация с правовой информатизацией вполне Российской Федерации сравнима с положением дел в области законодательства во времена М.М. Сперанского. Тогда первым этапом на пути подготовки Свода законов Российской Империи стало создание Полного Собрания законов Российской империи, особенностью которого было включение более тридцати тысяч нормативных актов, расположенных в хронологическом порядке, начиная с Соборного уложения 1649 г. и заканчивая Манифестом от 14 декабря 1825 г., вне зависимости от их юридического статуса. [6]
С 90-х гг. годов в России издается Собрание законодательства Российской Федерации, которое является официальным периодическим изданием. В нем в хронологическом порядке и по соответствующим разделам публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации о толковании Конституции Российской Федерации и о соответствии Конституции Российской Федерации законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации или отдельных положений перечисленных актов (ст. 7 Закона о порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания). [7]
Публикуемые в Собрании законодательства Российской Федерации акты помещаются в статьях, имеющих соответствующие порядковые номера. Приложения к актам помещаются в тех же статьях, что и сами акты. При публикации федерального конституционного закона и федерального закона указываются наименование закона, даты его принятия Государственной Думой и одобрения Советом Федерации, должностное лицо, его подписавшее, место и дата его подписания, регистрационный номер. При публикации постановления палаты Федерального Собрания указываются его наименование, должностное лицо, его подписавшее, место и дата его принятия, регистрационный номер. При публикации иного акта палаты Федерального Собрания указываются его наименование, место и дата его принятия, регистрационный номер. Федеральный конституционный закон, федеральный закон, акт палаты Федерального Собрания, в которые были внесены изменения или дополнения, могут быть повторно официально опубликованы в полном объеме. Собрание законодательства Российской Федерации издается и распространяется не только в бумажном, но и в электронном виде. [8] Электронная версия периодических изданий позволяет знакомиться с соответствующими нормативными актами, которые расположены в хронологическом порядке. При этом возможна сортировка документов по убыванию и возрастанию даты, а также по номеру, наименованию, виду документа, установлению связей с другими документами. Кроме того, предусмотрены дополнительные возможности работы с документами (поиск по тексту, экспорт в файл, создание закладок, печать и т. д.). Тем не менее, даже электронная версия Собрания законодательства не позволяет увидеть полную картину российского законодательства, так как Собрание законодательства Российской Федерации издается один раз в неделю, а нормативные акты не консолидированы с учетом их изменений и дополнений.
Однако в настоящее время более удобными для оперативной работы с нормативными актами оказываются не машиночитаемые издания официальных текстов нормативных актов, а информационно-правовые системы. Информационные ресурсы этих систем составляют более полную базу данных. Они быстрее обновляются и пополняются.
В целях унификации формирования эталонных банков данных правовой информации в 1993 г. был утвержден Общеправовой классификатор отраслей законодательства. [14] В 2000 г. «в целях унификации банков данных правовой информации, а также обеспечения автоматизированного обмена правовой информацией между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами прокуратуры Российской Федерации и органами местного самоуправления» был одобрен новый классификатор правовых актов. Федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам прокуратуры Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано использовать классификатор правовых актов при формировании банков данных правовой информации и при автоматизированном обмене правовой информацией. По мнению авторов проекта, разработанная система классификации правовых актов учитывала современное состояние законодательства и перспективы его развития, была пригодна для реализации как в компьютерных системах, так и на бумажных носителях, важна для будущей работы по созданию Свода законов Российской Федерации. [15] С этой целью схема предметного классификатора была согласована со схемой Свода законов Российской Федерации.
Дальнейшая работа по правовой информатизации Российской Федерации и автоматизированной систематизации законодательства предполагает совершенствование их нормативного обеспечения. Во-первых, на основе программных документов по развитию информационного общества должны быть обновлены программные акты по правовой информатизации. Во-вторых, следует учитывать новейшее законодательство об информации. В-третьих, необходимо определить юридический статус нормативной информации, распространяемой в электронном виде.
Программные документы, содержащие общие цели и направления по развитию информационного общества и электронного правительства, служат основой для обновления программы правовой информатизации Российской Федерации. [16] Концепция правовой информатизации России была принята впервые в 1993 году в целях формирования нормативной базы правовой информатизации России и обеспечения ускорения создания региональных центров правовой информации и организации эталонного банка данных правовой информации, необходимого для формирования правовой политики, программ законопроектных работ и правового обеспечения осуществляемых в Российской Федерации реформ. [17] Под правовой информатизацией России понимался процесс создания оптимальных условий максимально полного удовлетворения информационно-правовых потребностей государственных и общественных структур, предприятий, организаций, учреждений и граждан на основе эффективной организации и использования информационных ресурсов с применением прогрессивных технологий.
К основным проектам и программным мероприятиям были отнесены, в частности:
разработка плана проведения работ по подготовке проектов законов и других нормативных актов, регулирующих отношения в сфере правовой информатизации и использования систем правовой информации;
формирование центрального узла правовой информации на базе НТЦ «Система»;
создание центрального интегрированного банка правовой информации, включающего ретроспективу российского законодательства и зарубежное законодательство;
создание и развитие в интересах органов государственной власти Российской Федерации электронных систем доступа к информационно-правовым ресурсам центрального узла правовой информации;
создание оптоволоконной телекоммуникационной системы, объединяющей органы государственной власти Российской Федерации и центральный узел правовой информации;
разработка системы долговременного (архивного) хранения систематизированных фондов органов государственной власти Российской Федерации;
создание предпосылок для формирования информационно-коммуникационной среды единого общегосударственного информационно-правового пространства, построения региональных узлов правовой информации, интегральных баз данных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и обеспечения их взаимодействия с центральным узлом правовой информации на базе НТЦ «Система».
Программой предусматривались разработка и реализация проектов и мероприятий по следующим направлениям:
правовая информатизация правотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации;
правовое обеспечение процессов правовой информатизации Российской Федерации;
создание единого информационно-правового пространства органов государственной власти Российской Федерации;
формирование государственной политики правовой информатизации Российской Федерации.
Государственный фонд правовой информации должен был быть сформирован из эталонных банков данных, удовлетворяющих информационные потребности широкого круга пользователей, а информационные массивы системы — организовываться в виде эталонных и рабочих баз данных. Эталонные базы ведутся организациями, ответственными за подготовку документов. Информатизация правовой сферы должна обеспечить упорядочение и систематизацию информационно-правовых ресурсов в правотворческой и правореализационной деятельности, что возможно только в результате активного участия государственных структур в процессах формирования и актуализации банков правовой информации. Концепция правовой информатизации России сохранилась до сегодняшнего дня практически в неизменном виде.
Реализация региональной правовой информатизации осуществлялась в первом десятилетии нового века в том числе в рамках программы «Электронная Россия (2002-2010 годы)», [18] что указывает на взаимосвязь правовой информатизации Российской Федерации и программ по развитию информационного общества и электронного правительства.
В новом программном документе правовой информатизации Российской Федерации должны быть не только отражены задачи построения инфраструктуры государственной системы правовой информации, но и более детально описаны автоматизированные процессы создания, хранения и организации доступа к нормативным актам в электронной среде. При этом среди главных задач правовой информатизации Российской Федерации должны быть автоматизированная систематизация законодательства, в целом, и формирование Свода законов Российской Федерации в электронном виде, в частности.
В Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации от 7 февраля 2008 г. № Пр-212 к основным направлениям ее реализации, в частности, отнесено создание системы общественных центров доступа населения к государственным информационным ресурсам, в том числе государственной системы правовой информации. Несколько важных положений сформулировано в государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)». [19] В государственной программе указано, что использованию потенциала информационных технологий препятствуют разрозненность государственных информационных ресурсов, невозможность сопоставить данные, содержащиеся в этих ресурсах, а также значительное дублирование информации. Необходимо обеспечить полноту, достоверность, актуальность и доступность официальной правовой информации в электронном виде, в том числе за счет модернизации механизмов официального опубликования правовых актов, интеграции систем информационно-правового обеспечения органов государственной власти. Совершенствование системы государственных гарантий конституционных прав человека и гражданина в информационной сфере будет обеспечиваться постоянным мониторингом законодательства Российской Федерации, актуализацией нормативных правовых актов, приведением их в соответствие с требованиями текущих потребностей информационного общества и международными нормами права. Реализация мероприятий по развитию государственной системы правовой информации должна создать оптимальные условия максимально полного удовлетворения информационных потребностей государственных и общественных структур, предприятий, организаций, учреждений и граждан в использовании правовых актов на основе эффективной организации и использования информационно-правовых ресурсов с применением современных информационных технологий.
С учетом юридического значения нормативной электронной информации полагают, что основная роль в формировании и развитии правовых информационных систем должна отводиться государству. Высказывается предложение, что государство должно стать участником коммерческих структур, владеющих информационными правовыми системами. [24] Однако едва ли непосредственное участие представителей государства способно заметно усилить аналитическую деятельность информационных компаний. Государственное воздействие более эффективно путем государственного регулирования и контроля, например, посредством придания официального статуса соответствующей систематизации законодательства.
В соответствии с законодательством о правовой информатизации Российской Федерации ее основу создают так называемые «эталонные банки» правовой информации. В Концепции правовой информатизации России под эталонным банком понимается «совокупность эталонных электронных копий правовых актов». Тавтология в определении не дает возможности понять юридическое содержание этого понятия. Термин «эталон», означающий средство измерения, или образец в переносном смысле этого слова едва ли будет достаточным для определения юридического значения электронных документов. Видимо, в этом случае также следует обсуждать официальный статус документов.
Согласно закону официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации» (ч. 1 ст. 4 Закона о порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат федерального собрания).
Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу (ст. 6 Закона о порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат федерального собрания).
Тексты федеральных законов, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система», являются официальными. [25] НТЦ «Система» издает и распространяет официальные «машиночитаемые» сборники, являющиеся электронными копиями официальных периодических изданий «Собрание законодательства Российской Федерации» и «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», выпускаемые издательством «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации. Официальный характер применительно к электронным документам, видимо, означает их приоритетный характер и позволяет использовать соответствующие тексты в ходе правоприменительной практике.
На практике получили распространение тексты так называемых «текущих редакций» нормативных актов, которые с учетом внесения изменений в нормативные акты составляются неофициально и могут быть основой для текущей юридической деятельности. Считают также, что они являются «инкорпорированными» текстами и служат исходным материалом для официального «переиздания» [26] нормативных актов и подготовки систематических собраний законодательства. [27]
Очевидно, что Электронный свод законов Российской Федерации может быть собранием законодательства, составляемым по предметному признаку и консолидированным с учетом текущей редакции законов на определенную дату.
[5] Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. М., 2010. С. 448.
[6] Коркунов Н. М. Лекции по общей теории права. Кн. 4. Положительное право. СПб., 1914. С. 324-328; Петражицкий Л. И. Теория права и государства в связи с теорией нравственности. СПб., 2000. С. 490-496; Трубецкой Е. И. Энциклопедия права. СПб., 1998. С. 98-102.
[13] Положение о Государственно-правовом управлении Президента Российской Федерации, утв. Указом Президента Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 332 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. № 1. Ст. 59; Распоряжение Президента Российской Федерации от 24 сентября 1992 г. № 536-рп «О мерах по созданию системы правовой информатизации» // САПП РФ. 1992. № 13. Ст. 1057; Указ от 12 мая 1993 г. № 663 «О мерах по созданию единого эталонного банка данных правовой информации» // Там же. 1993. № 20. Ст. 1759.
[15] Маковский А. Л., Новиков Д. Б., Силкина А. В., Симбирцев А. Н. Концепция системы классификации правовых актов Российской Федерации (не опубликована. Доступна в СПС «КонсультантПлюс»).
[18] Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 июля 2006 г. № 1024-р «О Концепции региональной информатизации до 2010 года» // СЗ РФ. 2006. № 30. Ст. 3419.
[19] Распоряжение Правительства Российской Федерации от 20 октября 2010 г. № 1815-р «О государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)»» // СЗ РФ. 2010. № 46. Ст. 6026.
[20] См., напр.: Юртаева Е. А. Системность и систематизация в законотворчестве: теория и опыт// Российская юстиция. 2010. № 4. С. 11-13.
[21] Пункт 7 Указа Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 42. Ст. 4108.
[25] Пункты 1-2 Указа Президента Российской Федерации от 5 апреля 1994 г. №662 «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов» (САПП РФ. 1994. № 15. Ст. 1173).
А. Ермолаева. Понятие правового акта как официального документа
доцент Поволжской академии государственной службы
ПОНЯТИЕ ПРАВОВОГО АКТА КАК ОФИЦИАЛЬНОГО ДОКУМЕНТА
Правовой акт представляет собой отражение определенной формы деятельности государства, его органов и должностных лиц. Он обладает государственно-властным характером и обязателен для тех, кому адресован.
Функции правового акта, как официального документа подразделяются на общие и специфические.
Социальная функция: правовой акт является социально значимым объектом, поскольку любой документ порожден той или иной социальной потребностью. Посредством правовых актов регулируются общественные отношения, касающиеся конкретных социальных групп.
К числу специфических функций рассматриваемой категории документов относятся функция исторического источника и правовая функция.
Правовой акт выступает в качестве источника исторических сведений о развитии общества. В частности, правовые акты органов государственной власти Саратовской области подлежат обязательному хранению в Государственном архиве Саратовской области.
Особую значимость для правовых актов имеет правовая функция. И если данная функция может быть приобретена некоторыми видами документов впоследствии, то рассматриваемая категория документов наделена этой функцией изначально. Именно эти документы являются средством закрепления, изменения и отмены правовых норм и правоотношений в обществе. Они позволяют точно и определенно фиксировать содержание правовых норм, поскольку являются письменным источником права. Это обеспечивает надлежащую определенность права, является одним из условий последовательного проведения начал законности.
Классифицируя многочисленные правовые акты по их юридической природе, можно выделить значительную категорию актов нормативного характера. С формально-содержательной стороны они представляют правовое решение, которое содержит нормы права. Эти акты рассчитаны на длительное действие, принимаются уполномоченными на то органами в пределах их компетенции и направлены на установление обязательных правил поведения, возникновение, изменение или прекращение правовых отношений.
Для нормативного правового акта характерны следующие признаки: нормативный правовой акт исходит от государства (только государственные органы и специально уполномоченные государством должностные лица вправе принимать данный документ. Все нормативные правовые акты носят государственный характер, то есть они общеобязательны, к их содержанию и действию предъявляются особые требования); существует особый порядок (процедура) принятия этого документа; документ оформляется по установленной форме; иерархическая подчиненность, основанная на различной юридической силе отдельных актов; содержание нормативного документа составляют правила поведения.
Общепринятым является деление нормативно-правовых актов на две группы: законы и подзаконные акты. Законы принимаются представительными (законотворческими) органами, подзаконные акты — всеми остальными уполномоченными органами и должностными лицами, чаще всего исполнительными органами власти. В современной России судебные органы не имеют права принимать нормативные правовые акты. Они лишь вправе применять уже действующие нормы права.
Если говорить о нормативных правовых актах органов государственной власти субъекта Федерации, то они издаются, как правило, с целью: нормативного регулирования различных сторон экономической и социальной жизни; реализации федеральных законов и иных правовых актов государственной власти; устранения противоречий и недостатков в деятельности организаций, учреждений и предприятий; содействия гражданам в реализации их прав и законных интересов; определения статуса государственных органов и общественных объединений.
Правовые акты органов государственной власти субъектов Федерации можно классифицировать по следующим признакам:
— в массиве документов органов государственной власти субъектов Федерации имеются правовые акты как нормативного, так и ненормативного (индивидуального) характера;
— правовые акты субъекта Федерации классифицируются по видам;
— правовые акты субъекта Федерации классифицируются по авторам (законодательный и исполнительный органы государственной власти субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта Федерации);
— правовые акты субъекта Федерации классифицируются по порядку принятия (коллегиальный, индивидуальный);
— отдельную классификационную группу составляют нормативные правовые акты, принимаемые законодательным органом и подписываемые главой органа исполнительной власти.
Нормативные акты необходимо отличать от ненормативных, индивидуальных, обращенных к персонально определенным лицам и коллективам. Например, высшее должностное лицо может издавать не только постановления нормативного характера, но и распоряжения, не являющиеся нормативными. Акты ненормативного характера адресуются, как правило, конкретному лицу, издаются на основе действующих норм права и не устанавливают новых норм.
В процессе своей деятельности государственные органы могут издавать правовые акты различного характера. Это могут быть нормативные акты, акты применения норм права и акты толкования (интерпретационные акты).
Природа интерпретационных актов (актов толкования и актов разъяснения) изучена еще недостаточно. Практика показывает, что их удельный вес в региональном правотворчестве слишком мал, а то и вовсе отсутствует.
Между тем факты свидетельствуют о том, что акты разъяснения необходимы, поскольку могут иметь место неясности в содержании законов и иных нормативных правовых актов, а также неправильная или противоречивая практика их применения.
Характеристика нормативных документов органов государственной власти была бы неполной без анализа существующих определений понятия «нормативный правовой акт». Однако в настоящее время нельзя указать конкретный федеральный закон или государственный стандарт, дающий определение этому понятию. Тем не менее в действующем законодательстве содержится разъяснение понятия «нормативный правовой акт». Сравнительный анализ свидетельствует о различиях в имеющихся формулировках. Более того, в процессе правотворческой деятельности вносятся изменения в первоначальные определения.
Например, Пленум Верховного суда РФ, давая определение правовым актам, первоначально установил, что «правовыми актами являются принятые органами власти, организациями, должностными лицами решения, содержащие обязательные предписания (правила поведения), влекущие юридические последствия. Такие акты могут носить нормативный характер, т.е. устанавливать правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом, а также индивидуальный характер, т.е. устанавливать, изменять или отменять права и обязанности конкретных лиц».
В настоящее время внесены изменения и дополнения в приведенные определения, конкретизирующие, на наш взгляд, первоначальную редакцию: «Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. Под правовым актом индивидуального характера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц».
Не делая подробного сравнительного анализа двух приведенных определений, обратим внимание на существенное дополнение в действующей редакции: «. изданный в установленном порядке», которое подчеркивает особую процедуру подготовки, принятия и оформления этой категории документов.
В Уставе города Москвы под правовым актом понимается юридический акт, принятый органом власти или должностным лицом в пределах своей компетенции. Нормативным правовым актом является правовой акт, устанавливающий нормы, правила общего характера.
Как уже отмечалось, приведенные определения имеют существенные различия. Кроме того, каждая научная дисциплина, изучающая документы, имеет свой понятийный аппарат, поэтому один и тот же объект может быть описан с помощью различных терминов.
Например, постановления, распоряжения, приказы юридическими дисциплинами обозначаются как правовые акты (нормативного и ненормативного характера). При этом проводится разграничение правовых актов и другой документации. С позиций документоведения постановление, распоряжение, приказ обозначаются как организационно-распорядительный документ.
Рассмотрим более подробно определение, закрепленное постановлением Государственной думы с точки зрения действующего государственного стандарта Р 51141-98 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения», поскольку именно в этом определении нормативный правовой акт трактуется как «официальный письменный документ», и в этом контексте определение оказывается на стыке юриспруденции и документоведения.
Указанный государственный стандарт устанавливает термины и определения понятий в области делопроизводства и архивного дела. Термины, установленные настоящим стандартом, обязательны для применения во всех видах документации.
Говоря о терминологии, относящейся к понятию «нормативный правовой акт», которая представлена в новом стандарте, обратим особое внимание и на аспекты, которые отличают новый стандарт от ранее действовавшего.
Как справедливо отмечает В.Ф. Янковая, старое определение документа, в отдельной его части, было более точным: оно подчеркивало такую важную сущностную характеристику документа, как способ фиксации информации («созданный человеком способ»), что сразу отделяет документ от массы других объектов (живой и неживой природы), которые могут быть носителями и источниками информации, также «зафиксированной на материальном носителе», но не являющимися документами. Кроме того, в ранее действовавшем стандарте в определении понятия «документ» отражалась его роль как средства коммуникации и исторического источника.
Понятие «документ», закрепленное в новом стандарте, имеет принципиальное отличие от ранее действующего ГОСТа введением словосочетания «. позволяющими ее идентифицировать», так как прежнее определение давало возможность применить понятие «документ» к любой информации, закрепленной на материальном объекте.
Обратим внимание, что ни ранее действовавший, ни новый стандарт при определении понятия «документ» не устанавливают перечень материальных объектов, на которых может быть зафиксирована информация, а также способы документирования. Видимо, это не случайно, и разработчики стандарта тем самым подчеркивают возможности современных технологий, в результате которых наряду с традиционными носителями информации и, соответственно, способами документирования на них в недалеком будущем могут быть применены новые материальные носители, которые потребуют и применение новых способов документирования.
В определении, характеризующем «нормативный правовой акт», указано, что это не просто «документ», а «письменный официальный документ». Подобного понятия в государственном стандарте нет. Однако есть понятие «письменный документ» и понятие «официальный документ».
Следовательно, можно предположить, что при создании письменного документа в качестве носителей информации могут быть бумага, жесткий диск компьютера, дискета. Однако пока невозможно себе представить, чтобы нормативный правовой акт, например закон субъекта Федерации, был создан на жестком диске, перенесен на дискету и не имел бы бумажного аналога. И несмотря на имеющийся ГОСТ 6.10.4— 84 «Унифицированные системы документации. Придание юридической силы документам на машинном носителе и машинограмме, создаваемым средствами вычислительной техники. Основные положения», следует признать, что наиболее важные документы, а к их числу, несомненно, относятся нормативные правовые акты, следует оформлять на бумажном носителе, на котором в реквизите «Подпись» будет стоять собственноручная, а не электронная подпись должностного лица.
Об использовании бумажного носителя для оформления наиболее важных документов свидетельствует и международный опыт, в том числе и опыт стран с высоким уровнем автоматизации документационного обеспечения управления. Кроме того, и исторический опыт показывает, что бумажный носитель является наиболее надежным с точки зрения обеспечения сохранности документов. Доказательством тому являются сохранившиеся на бумажном носителе документы, время создания которых исчисляется столетиями. А, как известно, нормативные документы федеральных органов и органов государственной власти субъектов Федерации составляют государственную часть Архивного фонда Российской Федерации и имеют постоянный срок хранения.
Следовательно, чтобы определение понятия «нормативный правовой акт» как официального документа было более точным и имело однозначное толкование, в него, видимо, следует включить и вид материального носителя — бумажный носитель.
Под «оформлением документа» подразумевается проставление необходимых реквизитов, установленных правилами документирования.
В этой связи при определении «нормативный правовой акт», казалось бы, вполне логично дополнение, что он принимается (издается) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции, подчеркивая тем самым, что нормативный правовой акт создается только юридическим лицом, причем являющимся правотворческим органом. Слова «принятие (издание) в определенной форме» подчеркивают более сложную процедуру создания нормативных правовых актов в отличие от остальных документов.
Однако неясно, почему прерогатива принятия (издания) нормативных документов дана только правотворческим органам, тем самым исключая Президента и высших должностных лиц республик, краев, областей из числа субъектов правотворчества.
В результате в Законе Иркутской области «О законах и иных областных нормативных правовых актах» появляется такая некорректная формулировка: «Нормотворческими органами области являются Законодательное собрание, губернатор области, администрация области и областные ведомства».
Это же замечание можно отнести к определению, данному в Законе Саратовской области «О правовых актах органов государственной власти Саратовской области»: «Нормативным правовым актом органов государственной власти Саратовской области признается официальный письменный документ установленной формы, принятый органом государственной власти Саратовской области по вопросам, относящимся к его компетенции, и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм».
В рассматриваемом определении также остается непонятным, кто в данном случае устанавливает порядок оформления и удостоверения официального документа? Из определения можно сделать вывод, что не исключается и само юридическое лицо, создавшее документ. Это подтверждается и сложившейся практикой оформления нормативных документов в различных субъектах Федерации.
В связи с этим в качестве варианта возможна формулировка: «. оформленный в соответствии с установленными действующим законодательством правилами документирования», поскольку нормативную базу, регламентирующую подготовку и оформление документов, составляют правовые акты, полностью посвященные этим вопросам, а также отдельные положения нормативных актов, имекшщх более широкую сферу действия (например, по вопросам информатизации, законотворчества, работы органов власти и т.д.).
В законе Иркутской области при определении понятия «нормативный акт» указано, что нормативный акт рассчитан на многократное применение. Последнее обстоятельство, безусловно, относится к областным законам, но вызывает определенные сложности при отнесении к числу нормативных актов, например, постановлений, когда в них устанавливается, изменяется или отменяется правовая норма, но однократного действия.
Рассмотрим определение, данное в Законе Новгородской области: «Нормативный правовой акт — это официальный письменный документ, принятый правотворческим органом в пределах его компетенции, направленный на установление, изменение либо отмену правовых норм и обладающий обязательной юридической силой на территории области». Здесь, видимо, следует напомнить определение понятия «юридическая сила документа», которое занимает важное место в системе понятий в области создания официальных документов. Под юридической силой документа понимается свойство официального документа, сообщаемое ему действующим законодательством, компетенцией издавшего его органа и установленного порядка оформления.
Другими словами, документ способен вызывать определенные юридические последствия в случае, если он издан полномочным органом, содержащиеся в нем положения соответствуют законодательству, а оформление реквизитов — принятым нормам.
Из этого следует, что наличие в определении слов «обладающий обязательной юридической силой на территории области» является излишним, поскольку уже сказано, что нормативный правовой акт является официальным документом, принимаемым правотворческим органом в рамках его компетенции, что, в свою очередь, придает ему юридическую силу. Указание же на распространение действия излишне, поскольку речь идет о нормативных документах субъекта Федерации, которые имеют действие лишь в рамках конкретной территории.
Закон Волгоградской области не дает определение понятию «нормативный правовой акт». Но в статье 1 записано, что нормативные акты Волгоградской областной думы, принятые в пределах своей компетенции, обладают на территории Волгоградской области юридической силой и подлежат государственной защите наравне с федеральными законами. При этом отмечается, что нормативные акты администрации области, органов местного самоуправления, других субъектов нормотворчества на территории области являются подзаконными и не должны противоречить нормативным актам Волгоградской областной думы. Данная формулировка представляется некорректной, поскольку законодательный (представительный) орган помимо законов принимает и постановления, которые, в свою очередь, являются подзаконными актами.
Таким образом, сравнительный анализ определений понятия «нормативный правовой акт» позволяет сделать вывод, что выявленная в ряде случаев неоднозначность и неопределенность терминов приводит к необходимости их уточнения. Для более точного отражения природы этой категории документов следует опираться не только на юридическую терминологию, но и в равной степени использовать документоведческую. В частности, термин «документ» должен служить одним из существенных признаков обозначаемого предмета. Причем немаловажным представляется отражение способа (способов) документирования правовых документов, гарантирующих их юридическую силу и обеспечивающих длительную сохранность, поскольку все они в дальнейшем войдут в состав соответствующих архивных фондов, представляя собой историческую ценность.
В качестве варианта предлагается редакция обсуждаемого определения: «Нормативный правовой акт — это официальный документ, созданный на бумажном носителе с использованием технических средств, принятый (изданный) в определенной форме субъектами правотворчества в пределах их компетенции в соответствии с установленными действующим законодательством правилами документирования и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм».