кластер как форма государственно частного партнерства
Государственно-частное партнерство как основа формирования кластеров
Рубрика: Экономика и управление
Статья просмотрена: 929 раз
Библиографическое описание:
Водолазский, С. В. Государственно-частное партнерство как основа формирования кластеров / С. В. Водолазский, Е. Ю. Щукин. — Текст : непосредственный // Молодой ученый. — 2012. — № 4 (39). — С. 200-202. — URL: https://moluch.ru/archive/39/4665/ (дата обращения: 21.11.2021).
Сотрудничество между государством, представителями бизнеса, наукой и образованием, обусловленное ходом эволюции организационно-правовых форм осуществления предпринимательской деятельности и общими закономерностями развития общества на современном этапе, вносит определенные коррективы в сложившееся представление о взаимодействии экономических субъектов.
Результатом данного процесса стало появление в последнее время по всему миру множества концентраций производств, называемых кластерами. В экономику понятие кластера было введено М. Портером. В переводе с английского языка на русский этот термин означает кисть, гроздь, скопление, концентрация, группа. Данный термин довольно давно имеет устоявшееся значение, и до экономики широко применялся в сфере информационных технологий и ряде естественных наук. М. Портер, исходя из выводов, сделанных выдающимися экономистами в области концентрации производства А. Маршалла, А. Леша, У. Айзарда, заключил, что появление в экономике страны одной или нескольких организаций с высокими значениями показателей, характеризующих наличие и уровень развития их конкурентных преимуществ, при наличии определенных внешних условий, способствует росту конкурентных преимуществ компаний-потребителей и компаний-поставщиков. Затем, развивая свою мысль, М. Портер вводит понятие «отраслевой кластер», под которым подразумевает неформальное сообщество отраслевых и смешанных компаний, способных к взаимному усилению конкурентных преимуществ друг друга, что в свою очередь объясняется предъявляемыми высокими требованиями к потребительским качествам продукции своих смежников. По мнению М. Портера, конкуренция на мировом рынке товаров в настоящее время осуществляется группами фирм (кластерами), а не отдельными фирмами.
Из мировой практики образования кластеров следует, что они формируются двумя принципиально отличающимися друг от друга способами: «сверху» (по инициативе органов государственной власти) и «снизу» (спонтанные или рыночные кластеры).
На практике особенно выделяется спонтанный (рыночный) вариант формирования кластеров, путем их инициации «извне». При этом образование кластерных структур осуществляется по инициативе предприятий, их объединений и ассоциаций.
Построение кластера «сверху»: в соответствии с разработанными органами государственной власти программами начинается, обычно, с определения стратегии формирования и развития кластеров и обеспечения их всеми необходимыми для функционирования ресурсами, а также с учреждения координирующих органов и определения системы контроля, обеспечивающей постоянный мониторинг их деятельности.
На практике выделяются следующие предпосылки формирования кластеров по указанному сценарию:
наличие необходимости развития определенного сектора экономики;
необходимость развития определенной территории;
наличие директивно заданных целей и индикаторов действия кластеров;
наличие возможности мобилизации и концентрации требуемого объема необходимых ресурсов;
наличие у предприятий – потенциальных участников кластеров инновационных разработок с обеспеченностью их реализации источниками финансирования;
проведение на определенной территории эффективной социальной политики.
Создание кластеров «снизу»: по инициативе предприятий и их объединений, – чаще всего представляет собой реализацию отдельных проектов и программ, объединяющих потенциальных участников кластеров в единую технологическую цепочку. Такой сценарий формирования кластеров обусловлен, как правило:
общностью интересов предприятий смежных отраслей промышленности;
наличием объективной экономической выгоды объединения предприятий;
способностью и готовностью предприятий к сотрудничеству и кооперации;
наличием сконцентрированных на определенной территории в требуемом объеме необходимых для реализации программ и проектов в рамках кластеров ресурсов;
проведением государственной политики по поддержке формирования кластеров.
Помимо двух вышеуказанных сценариев формирования кластеров возможен третий: смешанный вариант создания кластеров. В таком случае параллельно во времени сочетаются государственная поддержка развития предприятий – потенциальных участников кластеров с их личной заинтересованностью. Такой подход, представляется наиболее приемлемым для экономики России на современном этапе развития. В качестве факторов, мотивирующих организации к интеграции в кластеры можно отметить следующие:
суммарное снижение затрат на внедрение новых технологий в производство за счет эффекта масштаба;
повышение доступности информации о потребностях рынка;
относительно высокая эффективность коллективных инноваций в сфере высоких технологий и наукоемких отраслях;
проведение органами государственной власти политики, направленной на развитие малого и среднего предпринимательства;
возможность активного продвижения результатов хозяйственной деятельности предприятий малого бизнеса;
возрастающая вероятность привлечения инвестиций и получения грантов предприятиями – участниками кластеров;
относительно более эффективная и простая система налаживания контактов с зарубежными партнерами и выхода на новые рынки;
устойчивость и относительно более низкая стоимость контактов с финансовыми и кредитными учреждениями, что достигается благодаря положительному имиджу кластеров как устойчивых и стабильных крупных участников рынка.
В настоящее время конструктивное развитие кластеров из потенциальных в реальные невозможно без активного вмешательства в данный процесс органов государственной власти уровня, соответствующего географической локализации кластера. Эффективное развитие кластеров в зависимости от степени готовности к этому предпринимательского сообщества, инфраструктуры и государственных органов власти может осуществляться как за счет приложения незначительных усилий, так и путем реализации масштабных проектов. Именно в этом случае активнее всего запускаются механизмы государственно-частного партнерства.
Государственно-частное партнерство как форма взаимодействия предпринимательских структур и власти позволяет совместными усилиями решать самые масштабные задачи и реализовывать крупные проекты, способствующие социально-экономическому развитию регионов опережающими темпами.
Преимущества государственно-частного партнерства, как способа реализации крупных инвестиционных проектов, по сравнению с иными способами, характерны практически для всех отраслей экономики. То есть алгоритм образования кластеров в любой из сфер экономики примерно одинаков. Он отличается в силу воздействия факторов отраслевого характера.
Реализация социально значимых проектов регионального масштаба, как правило, сопряжена с поиском соответствующих инвесторов, заинтересованных в них, но прежде чем заниматься их поисками, необходимо сформировать прозрачную и понятную правовую основу механизма функционирования государственно-частного партнерства.
Основным проблемным вопросом государственно-частного партнерства является гарантия инвестору передачи им в аренду (продажу) объектов собственности, созданных в рамках совместных инвестиционных проектов, после их создания. То есть органы государственной власти во исполнение Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) обязаны после возведения совместно с частными инвесторами объектов (инфраструктуры и т.п.) отдельно объявить конкурс на прием заявок для их продажи (сдачи в аренду). И может сложиться ситуация, при которой инвестор, фактический построивший объект, не получит права им пользоваться. Правовых гарантий обратного в настоящее время в федеральном законодательстве не содержится. Написание проектов под конкретных инвесторов противоречит ст. 15 Закона о защите конкуренции.
Вероятно, в силу сложности устранения обозначенных проблем на федеральном уровне до сих пор не принят нормативный правовой документ, определяющий, что считать в Российской Федерации государственно-частным партнерством, а что нет. Сейчас в Российской Федерации большинство проектов, фактически являющихся государственно-частным партнерством, реализуется в рамках Федерального закона от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».
На территории большинства субъектов Российской Федерации действуют рамочные законы, которые, по сути, лишь регламентируют возможность возникновения в России взаимодействия бизнеса и власти в форме государственно-частного партнерства. В частности, этими законами определяется понятие государственно-частного партнерства, его принципы, цели и задачи, а также формы осуществления. При этом, как правило, декларируется, что целями государственно-частного партнерства являются: обеспечение социально-экономического развития регионов в части создания и развития объектов социальной, транспортной, коммунальной и энергетической инфраструктуры собственности, реализация инновационных проектов.
Во исполнение таких рамочных законов принимаются практически недейтсвующие подзаконные акты. При этом они, как правило, также носят декларативный характер и не имеют практической значимости. Так, они могут устанавливать сроки рассмотрения органами государственной власти заявок от хозяйствующих субъектов на заключение соглашения об осуществлении государственно-частного партнерства.
То есть в настоящее время в России, несмотря на заявления властей о повсеместном переходе на кластерную политику, нормативная правовая база, регламентирующая запуск механизма государственно-частного партнерства, без которого ее реализация почти невозможна, практически не сформирована. Как правило, региональным системам регулирования государственно-частного партнерства не хватает следующих элементов: утвержденной типовой формы соглашения о совместной инвестиционной деятельности (об осуществлении государственно-частного партнерства); утвержденной типовой формы соглашения о распределении долей в праве собственности на построенный в рамках государственно-частного партнерства объект; утвержденного типового проекта распоряжений Правительств о проведении конкурсов на выбор инвесторов для строительства объектов государственно-частного партнерства; определения порядков контроля за исполнением условий соглашений о государственно-частном партнерстве в ходе эксплуатации построенных объектов.
Отсутствие указанных документов сдерживает развитие сферы государственно-частного партнерства и оказывает негативной влияние на развитие предпринимательства вообще и на процесс формирования региональных кластеров в частности.
В настоящее время в России реализуются несколько проектов, фактически являющихся государственно-частным партнерством. Как правило, с инвесторами по таким проектам заключаются инвестиционные соглашения.
Для полномасштабного запуска механизмов государственно-частного партнерства необходимо принятие на федеральном уровне базовых нормативных правовых актов, составляющих основу регулирования государственно-частного партнерства, а также завершение работы по формированию региональных нормативных правовых баз функционирования данной сферы, для чего необходимо:
принятие актов, регламентирующих типовую форму соглашения о совместной инвестиционной деятельности (об осуществлении государственно-частного партнерства);
принятие актов, регламентирующих типовую форму соглашения о распределении долей в праве собственности на построенный в рамках государственно-частного партнерства объект;
принятие актов, утверждающих типовые проекты распоряжений органов государственной власти субъектов Российской Федерации о проведении конкурсов на выбор инвесторов для строительства объектов государственно-частного партнерства;
принятие актов, определяющих порядок контроля за исполнением условий соглашения о государственно-частном партнерстве в ходе эксплуатации построенных объектов.
Утверждение указанных документов необходимо для повышения степени прозрачности отношений, возникающих вокруг государственно-частного партнерства.
После принятия вышеописанных федеральных и региональных актов нормативная правовая база, регулирующая сферу государственно-частного партнерства, примет законченный вид и будет готова к реализации конкретных проектов.
Подводя итог сказанному, можно заключить, что процесс формирования кластеров в Российской Федерации сдерживается отсутствием четких и понятных механизмов взаимодействия бизнеса и власти, при запуске которого реализовывались бы именно партнерские отношения.
Кластер как форма государственно частного партнерства
Актуальность выбранной темы обусловлена тем, что в современных условиях хозяйствования существенно повысилась роль взаимодействия бизнеса и власти, проявляющаяся в формах государственно-частного партнерства.
Государственно-частное партнерство (далее – ГЧП) – для России относительно новая форма взаимодействия государства и бизнеса, направленного на решение задач, значимых для общества. Сотрудничество и взаимодействие органов власти и предпринимательских структур осуществляется не только в целях достижения поставленных целей, но и при условии пропорционального распределения рисков. Минимизировать риски такого взаимодействия призваны инновационные формы развития экономики, такие как особые экономические зоны, кластеры и в перспективе Территории опережающего социально-экономического развития.
Исследование взглядов на кластеры, а также опыт их функционирования в России и за рубежом доказывает, что именно кластерный подход к развитию экономики является способом повышения конкурентоспособности регионов. Достаточно эффективным механизмом реализации кластерной политики, как показывает мировой опыт, является использование государственно-частных партнерств, в капитале которых могут участвовать местные власти, коммерческие предприятия и институциональные частные инвесторы.
Преимущества государственного частного партнерства, как способа интеграции субъектов экономики и реализации крупных инвестиционных проектов, заключаются в унификации подходов к решению стратегических задач территорий.
Обеспечение стабильного роста экономики региона и повышение эффективности функционирования его предприятий, уже не может быть решено только за счет применения стандартных приемов и инструментов менеджмента. В связи с этим целью отечественной и зарубежной науки и бизнес-практики является поиск механизмов экономической интеграции и интерференции для достижения мультипликативных и синергетических эффектов [1].
Рис. 1. Функциональная структура кластер- ориентированной региональной экономики
Рис. 2. Формы проектов государственно-частного партнерства
Одной из эффективных форм подобной интеграции является создание и развитие экономических кластеров в рамках отдельного региона или экономической территории. Формированию кластеров способствует стратегически верно выстроенная кластерная политика субъекта Российской Федерации, которая отражает характерные черты кластер-ориентированной экономики, представленной на рис. 1.
Из всех представленных на рис. 2 форм государственно-частного партнерства в Российской Федерации наиболее распространенным является механизм концессионных соглашений.
Особенность взаимодействия государства и частного бизнеса состоит в том, что в проектах государственно-частного партнерства финансирование за счет средств бюджета возможно только при помощи строительства инфраструктурных объектов, обеспечивающих и создающих условия для бесперебойного функционирования бизнеса. Традиционными сферами государственно-частного партнерства во всех странах являлись объекты социальной и транспортной инфраструктуры, а движущей силой процесса была тенденция к сокращению участия государства в экономике.
В основе идеи кластерного подхода с применением ГЧП лежит теория смешанной экономики, однако нельзя считать, что любое взаимодействие государства и бизнеса – это ГЧП. Критерием может являться выполнение предпринимателями функций, которые традиционно выполняло государство.
На международной арене нет единого представления о том, в какой законодательной форме должно быть оформлено государственно-частное партнерство. В некоторых развитых странах, таких как Англия, Япония, Австрия, Франция, Испания – признанных лидерах по степени развития кластеров и ГЧП – не существует единого закона о ГЧП, а основные принципы его заложены в различные нормативные правовые акты, в том числе гражданского законодательства. В других государствах, например Греции, Египте, Анголе, Германии и Бразилии, приняты отдельные законы о ГЧП.
Отчасти причина такого разделения в том, что в первой группе стран ГЧП развивалось естественным образом («снизу вверх»), соответствующие правки постепенно вносились в уже действующие законы. Страны, в которых приняты отдельные законы о ГЧП, входят в группу стран с догоняющей экономикой (исключение из перечисленных – Германия), поэтому развитие государственно-частного партнерства происходило в них «сверху вниз». Другими словами, в этой группе стран ГЧП требует от государства активного участия и продвижения. Россия, как и страны СНГ, относится к группировке стран с догоняющей экономикой.
В настоящее время законодательство о ГЧП принято в 65 субъектах России, однако большая их часть является декларативными документами. Помимо региональных нормативных правовых актов в Российской Федерации порядок и варианты реализации проектов ГЧП регулируют и федеральные законы, например, такие как № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в РФ» (поскольку предоставление бизнесу льгот на определенной территории – тоже вариант ГЧП в широком смысле), № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», части 1 и 2 Гражданского кодекса РФ. Тем не менее эти законы в совокупности описывают далеко не все возможные формы сотрудничества частного инвестора и государства, что серьезно ограничивает применение этих нормативных актов в качестве правовой основы ГЧП. В современных условиях необходим новый закон о ГЧП, который сможет выстроить понятную, прозрачную и непротиворечивую законодательную систему, расширить практику сотрудничества государства и бизнеса, что скажется на российском инвестиционном климате позитивно и будет способствовать развитию кластеров.
Рис. 3. Проекты ГЧП на территории Российской Федерации, по Федеральным округам, %. [2]
Сравнительная характеристика реализации проектов по сферам и федеральным округам
Источник. Рейтинг регионов ГЧП-2014 составлен по [3].
В настоящее время на территории Российской Федерации существует 131 проект ГЧП – завершенных, реализуемых или планируемых к реализации в российских регионах, процентное соотношение по регионам, которых представлено на рис. 3.
Абсолютным лидером по количеству проектов на основе ГЧП в России является Приволжский Федеральный округ – 34 проекта (26 %), на втором месте Сибирский Федеральный округ – 24 проекта (19 %), на третьем месте – Северо-Западный Федеральный округ – 23 проекта (18 %), Центральный Федеральный округ находится на четвертом месте – 21 проект (16 %), а меньше всего проектов в Северо-Кавказском и Дальневосточном Федеральных округах – по 4 проекта (по 3 %). Основные организационно-правовые формы проектов: концессионные соглашения, соглашения о ГЧП в рамках регионального законодательства. Сравнительная характеристика реализации проектов по сферам экономики и федеральным округам представвлена в табл. 1.
Суммарная стоимость проектов ГЧП, представленная на рис. 4 (на всех стадиях реализации), составляет – 1,044 трлн рублей.
Общий объем привлеченных частных инвестиций в проекты ГЧП составляет – 913,4 млрд рублей (87,44 % от суммарной стоимости проектов). 90 ГЧП-проектов в настоящий момент находятся на стадии реализации и управления.
По формам реализации рассматриваемых проектов 70 заключены в рамках концессионных соглашений, 46 соглашений о ГЧП на основе регионального законодательства и 15 соглашений на основе форм, близких к ГЧП.
Рис. 4. Структура привлечения частных инвестиций в проекты ГЧП, в разрезе федеральных округов, млрд рублей. Источник: расчитано по [3]
Рейтинг некоторых регионов РФ по уровню развития ГЧП на начало 2014 года
Название субъекта РФ
Название субъекта РФ
Липецкая область – ППТ
Ульяновская область – ПТ
Иркутская область – ТРТ
Источник. Авторская разработка, рассчитано по [3].
В России регулярно составляется рейтинг субъектов Российской Федерации по уровню развития ГЧП (табл. 2). В первую очередь, стоит выделить лидеров рейтинга: Санкт-Петербург и Республику Татарстан, которые обладают наивысшей инвестиционной привлекательностью (от 60 % до 75 %, по рейтинговым оценкам) и имеют большой опыт реализации региональных проектов ГЧП и развитую институциональную среду. Регионы с высоким потенциалом развития и показателями инвестиционной привлекательности от 45–60 % характеризуются наличием относительно небольшого опыта реализации проектов ГЧП (1–2 проекта), но стабильной инвестиционной привлекательностью и наличием нормативно-правовой базы в сфере ГЧП, находящейся в стадии становления. В данной группе представлены Москва и Краснодарский край.
Также стоит отметить регионы, которые активно внедряют практику реализации проектов ГЧП и обладают уже сложившимся опытом в данной сфере, – Липецкая и Самарская области. Регионы, представленные в данном сегменте рейтинга, в настоящий момент характеризуются высоким потенциалом для привлечения частных инвестиций в проекты государственно-частного партнерства. Регионы со средним потенциалом развития и показателями 35–45 %, где государственно-частное партнерство характеризуется стадией формирования первичного опыта, но при этом создаются условия для гармоничного развития механизмов ГЧП. В основном здесь представлены регионы, в которых проекты ГЧП находятся еще на прединвестиционной стадии, а также регионы, в которых усилиями администраций создаются условия для привлечения частного инвестора. Также стоит отметить, что в данном сегменте находятся регионы с высоким уровнем экономического развития (Омская область, Калининградская область и др.), которые при определенной политической воле руководства субъекта могут иметь все шансы занять лидирующую позицию в рейтинге. Регионы с низким потенциалом развития и показателями 25–35 %, находящиеся в данном сегменте рейтинга, характеризуются низким уровнем развития нормативно-правовой базы, влияющей на реализацию проектов государственно-частного партнерства и не самой высокой инвестиционной привлекательностью (в среднем 4 балла). Сюда входят Алтайский край и Амурская область. Представленные регионы обладают широкими возможностями для роста, при грамотном позиционировании перспективных инфраструктурных проектов, для частного инвестора. Регионы с очень низким потенциалом развития и показателями от 5 % до 25 % характеризуются наиболее низкими показателями по факторам «Опыт региона по реализации проектов ГЧП» – 0 баллов и «Инвестиционная привлекательность» – 1 балл.
Отставание Дальнего Востока от центрального региона в сфере развития ГЧП отражается в рейтинге «готовности» регионов к осуществлению подобных проектов. Так, если центральные регионы располагается на первом месте с показателями от 60 % до 75 %, то Дальневосточные регионы, такие как Камчатский край, – на 63-м, с показателями 24,1 %.
Приведенные данные показывают, что государственно-частное партнерство в субъектах РФ развито не в полной мере. Тем не менее в данном сегменте также есть положительная динамика – многие регионы, в частности, Камчатский край и Забайкальский край, приступили к реализации пилотных проектов государственно-частного партнерства и при их успешной реализации могут рассчитывать на повышение в рейтинге.
Результаты исследования позволяют сделать вывод, что в регионах, занимающих лидирующее положение по развитию ГЧП, расположены особые экономические зоны технико-внедренческого типа и промышленного производственного типа, на территории которых функционируют кластеры, – это Санкт-Петербург, Республика Татарстан, Свердловская область, г. Москва. В регионах с низким потенциалом развития располагаются особые экономические зоны и кластеры портового типа и туристско-рекреационного типа – это Калининградская область, Алтайский край, Ульяновская область, Республика Алтай и Республика Бурятия. Для динамичного развития территорий с низким потенциалом органам государственной власти необходимо применить практику эффективного использования механизмов государственно-частного партнерства, изучив при этом опыт лидирующих регионов. Стоит рассмотреть возможность более интенсивного применения практики концессионных соглашений. Также необходима детальная проработка отдельных нормативно-правовых актов, регулирующих порядок реализации инвестиционных проектов. Примером могут послужить:
– нормативно-правовая база в регионе, в том числе специальные структурные подразделения органов власти, ответственные за ГЧП, предусмотренные в бюджете расходы на ГЧП;
– опыт реализации ГЧП (количество проектов, их уровень и стадии реализации);
– изменение показателей социально-экономического развития региона.
Основной проблемой в вопросе реализации государственно-частного партнерства является гарантия инвестору передачи им в аренду или продажу имущества (объектов собственности), созданного в рамках совместных инвестиционных проектов, после их реализации. В настоящее время большинство проектов, практически являющихся государственно-частные партнерством, реализуется в рамках федерального закона от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».
Важной проблемой развития ГЧП в РФ является отсутствие механизмов эффективного финансирования, но не все проекты, реализуемые за счет бюджетного финансирования, соответствуют запланированным программами индикаторам. Период глобального технологического цикла развития – 30–40 лет, в идеале совпадающего с горизонтами стратегического инвестирования; именно на такой период рассчитаны проекты ГЧП.
В настоящее время позволить себе участие в ГЧП могут по большей части крупные инвестиционные фонды, связанные с государством, финансировать реализацию проекта также под силу лишь государственным или квазигосударственным банкам. Таким образом, если не будет налажена система финансирования крупных соглашений, то даже при совершенствовании законодательства государственно-частные партнерства в России будут в основном существовать в виде реализации отдельных уникальных проектов. Причем эти проекты по своей сути не будут являться ГЧП, и смысла в них будет мало. Большую часть крупных ГЧП-проектов можно признать в целом успешными: даже если возникают какие-то проблемы, то их всегда можно урегулировать, так как проектов немного и к ним обычно проявляется повышенное внимание властей. Однако иногда ожидания частных партнеров от реализации совместных с государством проектов не оправдываются.
Для масштабного запуска эффективных механизмов государственно-частного партнерства, как формы развития экономики кластерного типа, необходимо:
– изучить мнение хозяйствующих субъектов о готовности их к участию в кластеризации экономики той территории, на которой они осуществляют деятельность;
– принять на федеральном уровне базовых нормативно-правовых документов, составляющих основу регулирования государственно-частного партнерства;
– завершить работу по формированию региональных нормативных правовых баз функционирования ГЧП.
Рецензенты:
Латкин А.П., д.э.н., профессор, директор Института международного бизнеса и экономики Владивостокского государственного университета экономики и сервиса, г. Владивосток;
Ембулаев В.Н., д.э.н., профессор кафедры математики и моделирования Владивостокского государственного университета экономики и сервиса, г. Владивосток.