коммунитарное право это право европейского союза
Источники права ЕС
Структура права ЕС и его юридическая природа
Тема №3: Правовая система ЕС
Право ЕС представляет собой объединение норм коммунитарного и международного права, регулирующего деятельность ЕС в рамках, установленных учредительными договорами.
Коммунитарное право — это особая система права, создаваемая руководящими органами интеграционных объединений для достижения поставленных перед данным объединением целей.
ЕС в соответствии с Маастрихтским договором 1992 года и Лиссабонским договором 2007 года осуществляет свою деятельность в следующих направлениях:
· совместная внешняя политика и политика безопасности;
· сотрудничество органов юстиции и охраны правопорядка.
Отношения в рамках первого направления регулируются нормами коммунитарного (интеграционного) права. Отношения в рамках второго и третьего направлений регулируются нормами международного права.
Нормы коммунитарного права принимаются органами ЕС в результате специальной процедуры (необходимо квалифицированное большинство голосов), и его нормы могут быть обязательны для государства без его согласия. В отношении же «классических» норм международного права необходимо единогласие, в случае отсутствия которого каждое государство принимает собственное решение.
Под правом ЕС понимают совокупность коммунитарного права и международного права. В последние годы нормы коммунитарного права стали частично регулировать вопросы внешней и внутренней политики. Так, по отдельным вопросам внешней и внутренней политики руководящие органы ЕС вправе принимать соответствующие решения и акты, и на эти вопросы распространяется юрисдикция Суда ЕС.
Источники права ЕС подразделяются на первичные и вторичные. К первичным источникам права ЕС относятся международные договоры, заключаемые между государствами-членами ЕС, а ко вторичным — правовые нормы, создаваемые руководящими органами ЕС в соответствии со специальной процедурой (их также именуют «вторичным правом»).
К первой группе, в первую очередь, относятся учредительные договоры ЕС. Порядок их изменения определен в договоре о ЕС. Предложения о внесении таких изменений могут выдвигать правительства государств-участников, Европейский Парламент или Комиссия. Такие предложения вносятся в Совет. Если Совет, проконсультировавшись с Комиссией и Европейским Парламентом, признает целесообразным рассмотрение этих предложений, они вносятся в специально создаваемый орган — Конвент.
В Конвент входят представители парламентов государств-участников, представители глав государств-участников или правительств государств-участников, представители Европейского парламента и Комиссии. Конвент должен рассмотреть предлагаемые изменения в учредительные договоры и одобрить предложения о внесении этих изменений на рассмотрение межправительственной конференции. После консультации с Европейским парламентом Совет может принять решение не созывать Конвент, а внести их прямо на рассмотрение межправительственной конференции.
Межправительственная конференция должна подготовить текст соглашения о внесении изменений в учредительные договоры. Данное соглашение подписывается представителями правительств государств-участников, после чего это соглашение подлежит обязательной ратификации.
Задачей Конвента в данной процедуре является ее демократизация. Единожды Конвент уже был создан для создания Европейской Конституции. Документ был разработан, но в силу он так и не вступил (хотя бы и не по его вине).
Источники вторичного права ЕС указаны в договоре о функционировании ЕС:
В соответствии с Конституцией ЕС 2004 года регламенты переименовывались в законы ЕС, а директивы — в рамочные законы ЕС, однако в Лиссабонском договоре были сохранены прежние названия. По сути же ничего не изменилось.
Регламент — это нормативный акт, содержащий обязательные правила поведения. Регламент может регулировать деятельность органов ЕС, правительств государств-участников, частных физических и юридических лиц. Регламент имеет обязательную силу на всей территории ЕС и применяется без одобрения законодательными органами власти государств-участников. Таким образом, по сути это закон, но ЕС не является государством, а потому, с психологической точки зрения граждан ЕС, ему не положено иметь законы.
Директива также имеет обязательный характер, но она обязательна только для государств-участников. В директиве определяются цели, которые должны быть достигнуты государствами-участниками в течение установленного срока. При этом правовые способы достижения данных целей государства-участники определяют самостоятельно. Иными словами, нормы директив не обязательны для частных лиц, но обязательны для государств-участников, которые обязаны принять собственный нормативный акт (или использовать иной правовой способы), который и станет обязательным для частных лиц.
При этом учредительные договоры избегают вопросы последствий нарушения требований директив. Однако в соответствии с решением Суды Европейских сообществ по делу Франковича в случае, если государство-член ЕС не выполняет положения директивы, и частные лица несут в результате этого ущерб, то такие частные лица вправе требовать возмещения понесенного ущерба от государства-нарушителя. Таким образом, Суды Европейских сообществ (ныне Суд ЕС) своей рукой «дописал» учредительные договоры (пусть и с молчаливого согласия государств-участников).
Решения также имеют обязательный характер, но они являются правоприменительными, а не правоустанавливающими актами. Решения могут быть адресованы как государствам, так и отдельным лицам.
Рекомендации и мнения не имеют обязательной силы.
Проект нормативного акта ЕС готовится в Комиссии ЕС. Комиссия представляет этот проект в Совет и Европейский Парламент. Европейский Парламент проводит первое чтение по данному проекту и сообщает свое мнение Совету. Если Совет одобряет поправки, сделанные Европейским Парламентом, акт считается принятым.
Если же поправки не были одобрены, Совет определяет собственную общую позицию и сообщает ее Европейскому Парламенту. Если Европейский Парламент в течение 3 месяцев либо одобряет общую позицию Совета, либо не принимает решение, акт считается принятым. Если же Европейский Парламент не соглашается с позицией Совета и абсолютным большинством от списочного состава отвергает проект, он не принимается.
Если Европейский Парламент принимает поправки к общей позиции Совета, они направляются в Совет. Если в течение 3 месяцев после этого Совет квалифицированным большинством одобрит поправки Европейского Парламента, проект считается принятым. Для принятия поправок, против которых выступает Комиссия, требуется единогласие.
Если Совет не одобрит поправки Европейского Парламента, председатель Совета и председатель Европейского Парламента в течение 6 недель собирают согласительную комиссию. Если согласительная комиссия в течение 6 недель сумеет выработать общий текст, одобренный в течение следующих 6 недель Советом и Европейским Парламентом (умолчание Европейского Парламента в таком случае считается отказом в одобрении), акт считается принятым. Если в указанные сроки этого сделать не удается, акт не принимается.
Сроки в 3 месяца и в 6 недель могут быть продлены на 1 месяц или 2 недели по согласию Совета и Европейского Парламента.
Таким образом, правом законодательной инициативы наделена только Комиссия (ни Европейский Парламент или его депутаты, ни государства-участники и прочее). Далее проект вносятся в два законодательных органа: Совет и Европейский Парламент, которые фактически равноправны. При этом полномочия Европейского Парламента значительно выросли со времени создания ЕС, но они до сих пор «не дотягивают» до полномочий национальных парламентов.
Нормативные акты ЕС подписываются председателем Европейского Парламента и председателем Совета и публикуются в официальном органе ЕС на языке каждого государства-участника.
Право Европейского Союза
Европейское право (право ЕС) за рубежом и в России
В западноевропейских странах уже с начала 60-х годов XX в. программы обучения на юридических факультетах университетов стали включать курс «Европейские организации». Основной упор в нем делался на изучении институциональной структуры и функционирования европейских сообществ, возникших в 50-х годах XX в.
С развитием интеграционных процессов и образованием Европейского союза (1992) появился термин «право Европейского союза». Данное наименование представляется наиболее точным, соответствующим предмету регулирования.
Тем не менее в наше время в западных университетах и российских вузах чаще всего данная дисциплина преподается как «Европейское право».
Европейские библиотечно-библиографические рубрикаторы и классификаторы систематизируют книги по следующим областям знания: по европейскому праву, по международному публичному праву, международному частному праву и далее по различным отраслям внутригосударственного (национального) права.
В отечественных вузах до определенного времени европейское право не преподавалось. Да и сейчас эта дисциплина еще не вошла в официально утвержденную обязательную программу подготовки российских правоведов.
Возвращаясь к теме множественности наименований исследуемой правовой системы, следует отметить, что в российских научных кругах не считается завершенной дискуссионная тема, касающаяся юридической обоснованности термина «европейское право». Ограничимся в этом смысле лишь некоторыми соображениями.
Интересно вспомнить для примера давнюю позицию известного российского юриста-международника В.И. Кузнецова, который считал, что «выражение «европейское право» носит претенциозный и ненаучный характер».
В самом деле, назвать право европейским на заре интеграции, когда европейские сообщества состояли лишь из шести государств, а десятки европейских стран в ЕС не участвовали, было, с нашей точки зрения, слишком смелым.
В последние полтора десятка лет курс европейского права стал преподаваться на юридических факультетах многих российских вузов. Данную дисциплину начали вводить и в программы неюридических высших учебных заведений, таких, например, как Дипломатическая академия МИД России, Российский экономический университет им. Г.В. Плеханова, Московский государственный лингвистический университет, Российский государственный социальный университет и др. Это говорит о том, что сегодня в знании европейского права нуждаются многие из тех, кто изучает международные отношения, особенно те, кто вовлечен в отношения с Европейским союзом и кто хочет знать развивающуюся в его рамках правовую систему.
Определение, понятие и особенности европейского права
Именно в этом смысле термин «европейское право» получил широкое распространение в зарубежной и отечественной учебной и научной литературе.
Европейское право представляет собой особую правовую систему. Оно образует новую правовую реальность, сочетающую элементы, свойственные национальным системам права и международно-правовой системе, а это порождает специфику и оригинальность европейского права как особого вида правовой системы.
Система норм, созданных ранее в трех сообществах, образовывала общее право сообществ и являлась стержнем и основой европейского права.
В данной главе настоящего учебника используются все указанные термины, при том понимании, что под правом сообществ, правом Сообщества подразумевалось европейское право в узком смысле слова, не включавшее, в частности, правовые нормы, которые вырабатывались в рамках бывших второй и третьей опор прежнего Европейского союза 1992 г. Отметим, что Лиссабонский договор 2007 г. упразднил деление Союза на три опоры и сделал структуру ЕС гомогенной (однородной).
Нормы права сообществ обеспечивались судебной (юрисдикционной) защитой.
Несмотря на упразднение Лиссабонским договором трехопорной конструкции Евросоюза и официальное провозглашение гомогенного (однородного) характера действующего в данном объединении права, на деле большинство норм, вырабатываемых в рамках ОВПБ и СПСО, по-прежнему имеют международно-правовой характер, и в этом смысле в природе права ЕС на сегодня мало что изменилось.
Следует также различать нормы, регулирующие отношения внутри Союза, и нормы, регулирующие его внешние отношения с третьими государствами и международными организациями. Отсюда другая двойственность в квалификации правопорядка Евросоюза. Во-первых, это внутреннее право, соотношение которого с общим международным правом сравнимо с соотношением национального права государств. Во-вторых, это часть общего международного права либо международного права регионального характера.
Отмеченная двойственность вытекает из сложной правовой природы бывших европейских сообществ, специфический характер которой вызывал много вопросов с момента их создания. Вопросы касались сходства и различий сообществ в сравнении с другими международными организациями.
Коммунитарный правопорядок вырос из международного права. Он постепенно приобретал автономную специфику, утверждаемую в ряде решений Судом ЕС. Эта автономная специфика делала характер сообществ все более отличающимся от других существующих международных организаций.
Для коммунитарного права характерно стремление утвердить собственную автономию. Как отмечалось, это происходило прежде всего на основе ряда последовательных решений Суда ЕС. Выдвижение концепции автономного правопорядка в рамках сообществ происходило в результате естественного стремления Суда ЕС обеспечить высокую эффективность интеграционного процесса.
С одной стороны, можно предположить, что концепция верховенства права сообществ по отношению к внутреннему праву государств-членов уходила своими корнями в международное право. В то же время стремление обеспечить эффективное правовое регулирование интеграционного процесса, а также учет различных подходов государств-членов к соотношению международного и национального права побудили Суд ЕС укрепить концепцию автономного правопорядка сообществ принципом верховенства (примата) европейского права над нормами внутреннего права государств-членов.
Наиболее наглядно в обобщенном виде суть правопорядка сообществ Суд ЕС выразил в своем Заключении 1/91 от 14 декабря 1991 г. В нем, в частности, говорилось следующее: «Учредительные договоры устанавливают новый правопорядок, в интересах которого государства-члены ограничивают свои суверенные права в определенных сферах. количество которых постепенно увеличивается, и субъектами которых становятся не только государства-члены, но и их граждане. Наиболее важной отличительной чертой, характеризующей уже созданный правопорядок Сообщества, является в первую очередь его примат по отношению к национальным порядкам стран-членов, а также прямое действие целого ряда норм, непосредственно применяемых к ним и их гражданам».
Что касается Лиссабонского договора, данный принцип в его тексте отсутствует. Это было шагом назад по сравнению с проектом Евроконституции. Однако в прилагаемой к Договору Декларации N 17 говорится: «. согласно устойчивой судебной практике Суда Европейского союза договоры и право, создаваемое Союзом. обладают приматом над правом государств-членов. «. В тексте Декларации приведено также Заключение Юридической службы Совета от 22 июня 2007 г., в котором говорится, что примат права Сообщества является основополагающим принципом этого права.
Множество проблем, возникших между Судом ЕС и судебными учреждениями, а также парламентами государств-членов в ходе реализации доктрины верховенства европейского права, указывали на то, что государства и их суды продолжали придерживаться международно-правового подхода к данной доктрине. Суд ЕС многократно наталкивался на позицию национальных судов, состоящую, в частности, в необходимости имплементации учредительных договоров в национальные правовые системы.
Принцип верховенства европейского права, впрочем, как и прямое действие его норм, оспаривался правительствами государств-членов. Суду ЕС пришлось преодолевать их сопротивление. В результате так называемая тихая революция, заключавшаяся в инкорпорации государствами-членами данных принципов в конституционное право, все-таки свершилась.
В странах с монистической концепцией прямое применение и верховенство источников европейского права практически не отличается от прямого действия других международных договоров. Государства, придерживающиеся дуалистической концепции, для вступления в сообщества либо вносили поправки в их конституции, либо принимали специальный закон, как это сделала Великобритания.
Возникает вопрос, почему Суд ЕС при толковании учредительных договоров занял позицию в пользу придания праву Сообщества автономного, обособленного характера. Как отмечалось, Суд стремился, исходя из интеграционных целей учредительных договоров, сделать правовое регулирование интеграции более эффективным. Этому служили и концепции прямого действия и верховенства норм европейского права. При этом Суд ЕС как один из наднациональных институтов Сообществ, видимо, не считал общее международное право достаточно эффективной системой (и во многом он был и остается прав), чтобы достичь целей и высокой степени интеграции в сообществах и Союзе. Равным образом Суд ЕС не хотел, чтобы другие, чем сообщества, международные организации оценивали его деятельность и с помощью международно-правовых рычагов пытались в нее вмешиваться.
Таким образом, тезис об автономности и особом характере европейского права был утвержден Судом ЕС. Одновременно данный тезис об автономности восприняла и развила доктрина. В учредительных договорах прямо об этом не говорится.
Многие зарубежные авторы отмечают, что Суд ЕС отдает предпочтение телеологическому методу толкования. Данный метод, основанный на выявлении целей учредительных договоров, позволяет формулировать далеко идущие последствия применения права сообществ. Скорее всего, благодаря телеологическому методу Суду удалось, в частности, установление в ряде своих решений принципов верховенства права сообществ, прямого применения его норм в национальных правопорядках государств-членов и др.
Европейское право (право Европейского союза) представляет собой особую правовую систему, оно образует новую правовую реальность, сочетающую элементы, свойственные как национальным системам права, так и международно-правовой системе, а это порождает специфику и оригинальность европейского права как особого вида правовой системы.
Европейское право представляет собой новую эффективную правовую систему, нацеленную на реализацию стоящих перед Союзом задач.
Поскольку европейское право включает в себя элементы национального права и международно-правовой системы, то логично предположить, что для европейского права характерна полисистемность. Европейское право имеет межгосударственный характер, и одновременно в том, что касается коммунитарных норм, обладает определенным набором черт внутригосударственного права.
Согласно Лиссабонскому договору 2007 г. юридически обязательным актом в ЕС в области защиты основных прав человека стала Хартия Европейского союза об основных правах 2000 г., которая в соответствии с § 1 ст. 6 Договора о ЕС (в лиссабонской редакции) приравнивается по своей юридической силе к учредительным актам ЕС. Кроме того, по Лиссабонскому договору Европейский союз присоединяется к ЕКПЧ, т.е. становится ее самостоятельным участником.
С точки зрения условий, порядка формирования и иерархии нормы европейского права в основном подразделяются на нормы первичного (или основополагающего) права и нормы производного (вторичного) права.
Под первичным правом понимаются нормы, закрепленные в договорах об учреждении европейских сообществ и Европейского союза. Нормы первичного права обладают верховенством по отношению к нормам вторичного права.
Производное или вторичное право образуют те правовые нормы, которые издаются институтами Европейского союза.
Поскольку учредительные договоры не смогли всего предусмотреть, нормы вторичного права обеспечивают повседневное функционирование институтов ЕС и достижение целей и задач, стоящих перед ними. Вторичное право включает основной массив норм европейского права.
Национальный суд обязан применить норму права ЕС, даже если ей противостоит национальный источник права. Это следует из принципа верховенства права ЕС.
В зарубежной и отечественной литературе часто пишут о принципе прямого применения (прямого действия) отдельных норм европейского права, что проявляется в непосредственной и обязательной их применимости национальной администрацией и национальными судами. В доктрине, как отечественной, так и зарубежной, существует и точка зрения, согласно которой прямое применение норм европейского права во внутренних правопорядках есть скорее иллюзия, чем реальность. Такая точка зрения основывается на том, что включение изменений в национальные конституции при вступлении в ЕС, а также принятие специальных законов о верховенстве права Евросоюза (ФРГ, Великобритания) есть юридические акты по имплементации (трансформации) норм европейского права.
Принцип прямого применения тесно связан с вопросом о соотношении европейского права с правом международным и национальным (внутригосударственным). В свою очередь, данный вопрос связан с определением правовой природы Европейского союза.
Очевидно, что европейское право возникло на основе учредительных договоров, образовавших европейские сообщества. Учредительные акты, образующие источник первичного права сообществ, являются международными договорами. Эти договоры были выработаны в результате сотрудничества государств-учредителей, подписаны должным образом и ратифицированы каждым из государств-членов.
Таким образом, европейское право своим происхождением прежде всего обязано международно-правовым установлениям. Создание Европейского союза 1992 г. и формирование его «второй» и «третьей опор», расширяя международно-правовую составляющую европейского права, еще больше укрепили взаимосвязь последнего с международным правом.
Идеи единения европейских стран высказывались и в отдаленном прошлом. В качестве примеров в отечественной и зарубежной литературе традиционно приводятся имена авторов подобных идей, некоторые из них: чешский король Йиржи Подебрад (XV в.), французский аббат Сен-Пьер (XVIII в.), философы Жан Жак Руссо, Иммануил Кант. В 1814 г. А. Сен-Симон в книге, написанной совместно с историком А. Тьерри, предсказывал создание по окончании периода войн и революций Европейского сообщества с наднациональным Парламентом. В 1849 г. Виктор Гюго призвал к объединению европейского континента, которое, согласно его идее, должно было привести к созданию в XX в. Соединенных Штатов Европы.
Поиски единения и согласия особенно активизировались в годы военных катастроф, перед лицом очевидных потерь, которые несли народы в результате разрушительных войн.
Вдохновленный панъевропейскими идеями с проектом построения Европы на основах федерации, выступил французский министр иностранных дел Аристид Бриан. В частности, в 1929 г. он предложил создать в рамках Лиги Наций Европейский союз. Из-за опасений утраты суверенитета государства тогда не поддержали предложение французского министра. Установление фашистских режимов в Италии и Германии, обострение межгосударственных противоречий на Европейском континенте окончательно похоронили возможность в тот период претворения в жизнь планов построения единой Европы. Надо было ждать окончания второй мировой войны со всеми ее жестокими уроками, чтобы вновь появились проекты объединения Европы, которые исключили бы войну на Европейском континенте.
Тупик, в котором оказалась Западная Европа в результате второй мировой войны, поддержка объединительных начал в ее жизни со стороны Соединенных Штатов Америки и страх перед «советской угрозой» создали благоприятные условия для практического осуществления так называемой европейской идеи, зародившейся еще в эпоху Возрождения.
На фоне многочисленных послевоенных интеграционных инициатив выдвинутая французскими политическими деятелями Жаном Моне и Робером Шуманом идея объединения угольной и сталелитейной промышленности Германии и Франции выглядела достаточно скромно и многим представлялась сугубо техническим мероприятием.
Учреждение ЕОУС явилось началом коренной трансформации Западной Европы, приведшей к созданию Европейского союза, который признается наиболее успешным образцом интеграционного образования.
Ситуация в плане международного права создалась весьма необычная: каждая из трех международных организаций имела собственную правосубъектность, которая одновременно реализовывалась общими для этих международных организаций основными органами.
Формирование европейских сообществ и развитие европейского права происходили одновременно. Чем дальше заходил интеграционный процесс, тем активнее осуществлялось его правовое упорядочение. Юридической основой европейского строительства были прежде всего международные учредительные договоры и нормативные правовые акты институтов сообществ.
В основу периодизации процессов интеграции с правовой точки зрения также могут быть положены принципиальные изменения, которые происходили в структуре сообществ, в сфере их ведения и порядке осуществления тех полномочий, которыми эти сообщества, а затем и Союз, были наделены. Все такого рода перемены нашли свое отражение и закрепление прежде всего в учредительных договорах, т.е. в актах, которые внесли кардинальные изменения в построение и функционирование сообществ и Союза. Соответственно, и периодизация эволюции права сообществ тесно связана с выработкой и заключением учредительных договоров. Они юридически фиксировали достигнутое и предопределяли новое в европейской интеграции. Основываясь на такой периодизации интеграции и европейского права, обычно выделяют восемь этапов.
Первый из этапов связан с Договором об учреждении Европейского объединения угля и стали 1951 г. (ЕОУС).
Данный Договор образовал первое европейское интеграционное объединение и заложил принципиальные основы самой интеграции. С него начинается формирование права сообществ, или европейского права.
Итак, 25 марта 1957 г. в Риме были подписаны два договора: Договор об учреждении Европейского экономического сообщества (ЕЭС) и Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом). Вступление в силу 1 января 1958 г. этих двух договоров знаменует начало нового этапа в развитии интеграционных процессов.
С учетом выявившихся за время существования ЕОУС пределов наднационального начала составители Римских договоров сделали полшага назад и, не оставляя надежд на наднациональное развитие западноевропейской интеграции, позаботились о том, чтобы в большей степени обеспечить права национальных государств. Все намеки на политическую интеграцию и перспективную цель федералистов в отношении создания европейской федерации в текстах Римских договоров отсутствовали. Для архитекторов западноевропейской интеграции на много лет вперед главными правилами их деятельности стали постепенность, строгое соблюдение первоочередности экономической интеграции как возможной основы будущей политической интеграции.
Очередной, третий, этап наступил с подписанием в феврале 1986 г. Единого европейского акта (ЕЕА), который вступил в силу в 1987 г.
Органическую часть ЕЕА составили предложения Европейской комиссии о создании единого внутреннего рынка.
Четвертый этап связан с подписанием 27 февраля 1992 г. и введением в действие 1 ноября 1993 г. Договора о Европейском союзе. По месту подписания в голландском городе Маастрихт его еще именуют Маастрихтским договором.
Маастрихтский договор предусмотрел необходимость дальнейшего уточнения параметров Союза, порядка его функционирования и взаимодействия государств-членов с институтами ЕС в новых областях.
В Маастрихтском договоре были сформулированы пять основных целей:
В тот период Европейский союз включал 15 государств-членов. С 1 мая 2004 г. в Союз вступили еще 10 государств, затем добавились еще три. На сегодня ЕС насчитывает 28 государств-членов.
Шестой этап связан с подписанием Ниццкого договора. Стремясь продолжить начатый Амстердамским договором процесс подготовки институтов Союза к функционированию в расширенном составе, государства-члены 11 декабря 2000 г. одобрили Ниццкий договор, который был подписан 26 февраля 2001 г. и вступил в силу 1 февраля 2003 г. после завершения его ратификации в странах-участницах.
Образование Европейского союза в 1992 г. составило в период до подписания Лиссабонского договора 2007 г. главное содержание перемен в области европейского строительства в целом и европейского права в частности.
В ходе «европейского строительства» все больше сторонников набирала идея замены многочисленных учредительных договоров Конституцией Европейского союза в качестве единственного сводного (консолидированного) договора. Это соответствовало требованиям рядовых граждан Союза сократить и упростить учредительные документы Союза, сделать их понятными большинству населения.
В результате имевшихся разногласий в ходе подготовки Договора и особой позиции некоторых государств, выступавших против отдельных ключевых положений Договора (о федерализации Европейского союза, выборах его президента, назначении министра иностранных дел ЕС и т.д.), его окончательный текст носил сложный, эклектичный характер. Новый договор явился результатом столкновений и компромиссов не только различных национальных интересов, но и интересов «федералистов», выступавших в период подготовки Евроконституции за преобразование Европейского союза в федерацию, и сторонников максимального сохранения суверенных полномочий у государств-членов.
Договор о введении Конституции для Европы потерпел неудачу и в силу не вступил, после того как в 2005 г. против него высказалось на референдумах население Франции, затем Нидерландов.
Очевидно, что борьба между «федералистами» и сторонниками сохранения суверенитета продолжается, и ее отпечаток носит, в частности, Лиссабонский договор 2007 г.
С точки зрения изучения и преподавания европейского права вступление в силу Евроконституции, представлявшей собой единый кодифицированный текст предыдущих учредительных договоров, очевидно, облегчило бы учебный процесс.
Новый Европейский союз по Лиссабонскому договору унаследовал от Европейского сообщества и прежнего Европейского союза все права и обязательства, в том числе общепризнанную международную правосубъектность Европейского сообщества.
Приведем некоторые важные новые моменты, привносимые Лиссабонским договором. Лиссабонский договор:
С принятием Лиссабонского договора подготовка к масштабной реформе Европейского союза вступила в решающую стадию. Новый Договор является последним по времени, бессрочным учредительным договором, определяющим основные направления европейской интеграции на длительную перспективу.
Следует отметить, что в текст Лиссабонского договора было включено большинство положений об институциональных реформах, предложенных Евроконституцией.
В то же время в Лиссабонском договоре отсутствует ряд наиболее одиозных с точки зрения ряда государств ЕС положений, имевшихся в проекте Евроконституции. Так, например, отсутствуют положения, относящиеся к особой квазигосударственной символике ЕС, в частности о флаге, гимне, девизе, Дне Европы. Не упоминается должность министра иностранных дел ЕС.
В то же время из Конституции в новый Договор перенесено положение о присоединении Союза (в качестве коллективного члена) к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Что касается Хартии ЕС об основных правах, провозглашенной в 2000 г., которая была включена в качестве второй части в проект Конституции, Лиссабонский договор содержит положение о придании ей обязательной юридической силы, равной силе учредительных договоров.
Новый Договор наделяет Европейский союз правосубъектностью. В одной из приложенных к нему деклараций признается верховенство европейского права.
Юридическая природа европейских сообществ и Европейского союза
В течение четырех десятилетий европейское строительство заключалось в развитии трех европейских сообществ.
Несмотря на то что каждое из них обладало собственной правосубъектностью и особенностями функционирования, они составляли единое целое благодаря объединению их институтов, единому членству и идентичным (схожим) институциональным и бюджетным положениям.
Четкую юридическую квалификацию прежнего «долиссабонского» Евросоюза было произвести трудно еще и потому, что он являлся одновременно союзом государств и международных организаций. Маастрихтский договор создал Союз неоднородный и двойственный, в котором сосуществовали на основе одного и того же текста европейские сообщества и межправительственное сотрудничество в двух сферах. Это сотрудничество осуществлялось с помощью единых институтов сообществ и Союза. В то же время ОВПБ осуществлялась в рамках конфедеративных методов.
Основу Союза представляли сообщества. Две формы сотрудничества (ОВПБ и СПСО) их дополняли, что было переходным, временным состоянием в ожидании вступления в силу Лиссабонского договора. Европейский союз до вступления в силу Лиссабонского договора включал сообщества, не поглощая и не замещая их, поскольку сообщества и Союз основывались на различных договорах и пользовались автономными юридическими режимами.
Существовавшая до Европейского союза институциональная структура сообществ стала также общей структурой и для Союза 1992 г. В результате меры, принимавшиеся институтами от имени Европейского сообщества, порой воспринимались как мероприятия Союза, и наоборот.
Любопытна ситуация с Европейским сообществом по атомной энергии (Евратомом). Оно было одним из трех сообществ и поэтому являлось составной частью прежнего Европейского союза. Поскольку ЛД не включает Евратом в состав Европейского союза, это Сообщество продолжает существование в качестве отдельного субъекта права. В то же время Союз и Евратом действуют на основе единых институтов.
Легитимность Европейского союза основывается на государствах и гражданах. Это следует из ст. 1 Договора о Европейском союзе в его лиссабонской редакции: «Настоящим Договором высокие договаривающиеся стороны учреждают. Союз, которому государства-члены предоставляют компетенцию для достижения своих общих целей». В абз. 2 говорится, что Союз создается между народами Европы и что решения в нем принимаются на уровне, наиболее близком к гражданам.
Правопорядок Европейского союза. Нынешний Евросоюз представляет собой союз государств, который включает два правопорядка: коммунитарный и классический международный.
Европейские сообщества были международными интеграционными организациями доселе не существовавшего вида.
В зарубежной специальной литературе их называют организациями международного федерализма с элементами внутреннего федерализма без потери их международной сущности. Рассматривали европейские сообщества и в качестве государствоподобного образования, и в виде несформировавшегося федеративного государства или федеративного образования.
На вопрос же о том, являлся ли прежний Европейский союз международной организацией, единого ответа нет. Его сложно классифицировать, т.е. отнести к какой-либо известной категории, поскольку это объединение было неоднородным, включало международные организации (сообщества) и две сферы сотрудничества.
В том, что касается Европейского союза, прежнего и нынешнего, учредительные договоры не содержали и не содержат положений о его юридической квалификации, предоставив доктрине труд по выработке определения сущности и природы этого объединения.
Если воспользоваться известными понятиями «федерация» и «конфедерация», оказывается, что ни одно из этих двух понятий полно не отражает природы и сущности Союза, который, по нашему мнению, представляет собой более чем конфедерацию, не становясь при этом федеративным государством.
Он более чем конфедерация, потому что, например, обладает постоянной институциональной структурой. Лиссабонский договор в число институтов включил Европейский совет, во главе которого находится постоянный (на срок 2,5 года с правом переизбрания) председатель. Высокий представитель по иностранным делам и политике безопасности приобретает по договору функции министра иностранных дел.
Право ЕС обладает верховенством по отношению к внутреннему праву членов. Нормы права ЕС чаще всего принимаются по предложению Комиссии квалифицированным большинством в Совете и совместным решением с Европейским парламентом. Существует институт гражданства Европейского союза. Граждане ЕС имеют право свободного передвижения в границах Союза, а также обладают определенными политическими правами (право избирать и быть избранными на муниципальных и общеевропейских выборах в любом государстве ЕС). Полномочия Союза распространяются на ряд важных областей. Существует общая валютная политика в пределах зоны евро (в 2015 г. 18 государств), осуществляемая Европейским центральным банком, как это происходит в федеративном государстве. С 1970 г. интеграционное объединение обладает собственными финансовыми ресурсами (бюджетом), отличными от добровольных взносов государств.
В то же время ЕС еще и не федерация, поскольку Союз состоит из суверенных государств. Гражданство Союза является дополнительным к национальному гражданству, поэтому его приобретение или утрата зависят от приобретения или утраты национального гражданства государств-членов. Строго говоря, пока Союз не имеет своей территории и границы, хотя в научном обиходе все чаще говорят о внешней границе Союза. Фактически территориальная сфера применения права ЕС ограничена государственными территориями и границами стран, входящих в состав ЕС. Сотрудничество в области внешней политики и обороны носит межгосударственный характер. Пока нет ни общесоюзных вооруженных сил, ни полноценной совместной системы охраны границ, ни единой полиции Европейского союза, и в случае необходимости ЕС для решения связанных с этим задач будет опираться на ресурсы государств-членов. К тому же, так же как и проект Конституции, Лиссабонский договор однозначно признал право выхода из Союза государств-членов.
Итак, учитывая сложную природу Евросоюза, предлагаем называть его федерацией суверенных государств. В то же время из-за отсутствия в теории права промежуточных (переходных) понятий между понятиями «государство» и «международная организация» закономерно предположить, что появление Сообществ, затем Европейского союза ознаменовало очевидное развитие права международных организаций.
Очевидно, что Европейский союз и в обозримом будущем сохранит свою правовую сущность чего-то среднего: он более чем международная организация, но менее чем государство в традиционном смысле.
Отметим, что традиционно отображаемые в специальной литературе черты конфедераций и федераций, государств и международных организаций характерны для законченных форм подобных феноменов теории права и государства.
Однако процесс европейского строительства далеко не закончен. Он происходит на наших глазах. Мы наблюдаем Европейский союз в развитии. Может быть, разумнее, исследуя природу ЕС, не зацикливаться на общепринятых, традиционных понятиях права и с точки зрения окончательной дефиниции правовой природы ЕС целесообразно остановиться на вышеприведенных рассуждениях и оставить более точные определения будущему.